（大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

美国是典型的判例法国家，但在经历了海上石油污染等一系列公害事件以及面临海域污染及生态破坏的危机之后，原有的普通法在应对多个污染源以及累计的环境污染和生态损害赔偿问题时已心有余而力不足。为了保护海洋环境，应对和防控海洋污染，降低海洋生态损害，美国开始出台一系列有关海洋环境保护和治理的法律法规，以成文法替代普通法。[1]9目前已经建构了海洋环境保护法律体系，同时提出了一系列创新性的管理措施。美国对海洋环境的法律规制主要从两个方面入手，一是从海洋环境保护制度设定的角度，二是从海洋环境污染防治的角度。其中，海洋环境保护方面的立法主要包括《海岸带管理法》（Coastal Zone Management Act）、《海洋保护、研究和保护区法》（Marine Protection,Research,and Sanctuaries Act）和《国家海洋保护区法》（National Marine Sanctuaries Act）等；有关污染防治的专门立法主要包括水污染、石油污染、固体废弃物污染、船舶和港口污染防治等方面的法律。

一、美国海洋环境保护立法体系

（一）海洋环境保护立法

从20 世纪60 年代开始，美国的海洋事业迅速发展，同时也引发了一系列海洋环境污染重大事件和海域非法使用的乱象。这不仅破坏了海洋生态环境，也影响了海洋经济和社会的可持续发展。为了实现对海洋环境的有效治理，美国开始调整治理思路，联邦政府以及沿海各州和地方政府纷纷出台相关的保护措施，从而建立海洋开发利用的新秩序。海洋环境保护主要法律见表1。

表1 美国海洋环境保护主要立法

其中，《国家环境政策法》于1970 年1 月颁布，主要目的在于从源头上防范环境污染的风险，保障环境政策的推行，对所有联邦政府的行政行为和行政决策进行严格限定。法案规定，联邦政府负责协调资源的利用与国家政策保持一致性，指出所有联邦机构要认识到环境问题的全球性和长期性特点，与美国对外政策保持一致，预测和预防人类环境质量下降，对于实施国际合作的举措、决议和方案给予适度的支持。[2]特别是，该法提出的环境影响评价制度得以普遍适用。基于该法规定，在海洋环境管理方面，各州政府需要制定与联邦一致的海洋环境政策，在做出决策时充分评估对海洋环境的影响。例如，在近海开发时，应最大程度避免及减轻油气开发等给海域造成的负面影响。[3]

随着美国近海区域的不断拓展，人口集聚密度的不断增加，海岸带的开发利用日益引发关注。不仅美国联邦政府出台了综合性的法律《海岸带管理法》，同时各州也出台了相关管理法令。其中，1972 年出台的《海岸带管理法》支持和鼓励地方政府实施区域管理制度，对地方提供基金支持，并提供指导。要想获得联邦基金，地方政府需提交海岸管理方案（CMP），该方案必须符合联邦制定的一系列特定标准，符合环境政策法的规定。区域内的开发活动，要最大限度地遵守获批的海岸管理方案，此外有些特殊活动需经联邦政府审批许可方可进行。[4]该法案的出台，重新对州和地方政府开发控制权进行了分配，改变了原有部门管理的模式。通过跨部门综合管理的方式打破地域和行业界限，解决职权重叠和管理混乱的现象，从而从立法、执法、规划三方面加强海岸资源管理。

对海洋区域保护的理念还体现在《海洋保护、研究和保护区法》和《国家海洋保护区法》中。《海洋保护、研究和保护区法》又称《海洋倾废法》，明确规定了通过控制许可利用方式，排除区域内不相容的开发方式来保护确定区域，进而实现某些特别海洋区域的综合性、多用途的管理。《国家海洋保护区法》则授权商务部负责建立自然保护区，以3n mile 为界由联邦政府和各州分别负责管辖。该法同时授权美国海洋与大气管理局行使执法权，进行统一管理和负责多部门协调配合。[5]

（二）海洋环境污染防治立法

此类法律出台的目的是保护海洋水质及其生物资源免受污染，主要由下列法律构成，具体见表2。

表2 美国海洋环境污染防治主要相关立法

其中，《清洁水法》即《联邦水污染控制法》(Federal Water Pollution Control Act)，最早源于《河流与港口法》，是美国最重要的防控水质污染的综合性立法。该法规定了一系列严格的排污许可制度，包括排污许可证、水质标准、污水预处理制度等，侧重于运用技术性规范保障法律的实施。由于该法的适用范围表述为the navigable waters，即通航水域，美国环境保护署（EPA）等相关管理部门都对其做出了尽可能宽泛的解释，因此包括领海在内的一切水域。此外，2008 年出台的《清洁船法》对休闲娱乐船只的航行区域和污水排放标准进行了专门规定。[6]

《深水港法》和《油污染法》的出台主要是为保护美国海洋和沿海环境免受因发展港口或开采石油而产生的任何不利影响。其中，《深水港法》规定港口建设要遵守《国家环境政策法》的各项规定，并进行环境影响评价，取得建造和运营许可证。同时规定，负责执行的官员，在任何时候都可进入已获得许可的港口并进行检查，以便履行其职责，并将检查的结果通知被许可人。《石油污染法》则主要确立了损害赔偿的责任主体和清污的责任承担方式，责任主体包括船舶所有人、经营人及光船承租人等，从而实现对污染事故的及时处理，尽可能降低对海洋环境的影响。由于美国加入了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL 公约)，为了执行公约规定以及防止废弃物和有害物质的随意排放，特别出台了《防止船舶污染法》，主要是对废弃物的排放标准、可排放与不可排放的类别进行规定。[7]

美国对外来物种入侵的关注始于19 世纪90 年代，由于很多外来物种是通过压舱水的方式进入并扩散的，因此美国国会通过了专门立法《外来有害水生生物预防与控制法》，对防范措施做了详细的规定。后在1996 年进行了补充和修订，通过了《国家入侵物种法》。该法的特点是通过多部门协调加强管理，明确个人承担的民事和刑事责任，倡导公众积极参与防治。

除了采取以上一般海洋环境保护的措施之外，美国还出台了有关保护海洋历史文物与遗迹的法规，包括《1906 年文物法》(Antiquities Act of 1906)、《1935 年历史遗址、建筑和文物法》(Historic Sites,Buildings,and Antiquities Act of 1935)和《1974 年考古和遗迹保护法》(Archeological and Historic Preservation Act of 1974)。根据上述法律，凡未经授权，禁止在特定海洋范围内进行开发活动，以防止破坏已有的海洋文化和历史遗址。[8]

二、美国海洋环境保护法的特点

美国海洋环境保护立法体系经过了从普通法规制到成文法主导，从地方政府分散管理到联邦层面统一管理的演进过程。联邦政府通过不断强化法律，规范行政行为，加大处罚力度等手段，不断夯实海洋环境法律框架。通过严格的责任机制和完善的法律制度，提高整个社会对海洋生态环境保护的重视，以谨慎的方式进行海洋生产和开发活动。治理理念从单纯的事后救济过渡到事前预防和及时补救，赔偿范围从单纯的直接损失扩展到海洋生态资源损害赔偿，由此建立了有关生态损害赔偿、风险基金、严格连带责任和信息共享公众参与等基本法律制度和规则，并取得了治理的成效。

（一）采取事前预防措施

由于环境污染的严重后果和生态资源恢复的不可逆性，先污染后治理的理念已经被摈弃，预防原则、污染者付费原则、许可制度、环境影响评估制度等治理理念被提出，并相应地落实到具体举措之中。同样在海洋环境污染防治的相关法律中也做了相应的规定，例如，《清洁水法》有关国家许可证程序，规定向通航水体排放疏浚物和通航材料应取得许可，并由EPA 和美国陆军工兵部队共同进行管理。[1]58《国家环境政策法》创设的环境影响评价制度，要求所有联邦机构在制定可能会显著影响环境的立法草案和建议报告时，均需出具《环境影响报告》，促使所有的项目开发计划都要事先考量对环境可能造成的影响和相应的替代方案。[9]

此外，重视信息的公开化和数据的共享化，促使相关管理部门及时跟踪和了解海域使用和项目开发情况，并依据影响程度决定是否启动和实施开发项目。越来越多的证据表明，更广泛地采用信息技术质量标准和其他形式的技术措施是海洋管理的重大进步，也有助于立法的科学性。[10]海洋管理和决策需要在高度技术性、数据驱动性和适应性决策的持续过程中做出快速反应，需要对不同信息进行筛选和平衡才能实现。[11]在信息技术高速发展的现阶段，充分利用大数据、人工智能、互联网+等信息技术有助于解决海洋污染治理和生态保护的难题。同时，通过健全公共参与机制，要求有关海洋环境的政策和相关开发项目向公众公开，规定公众享有参与重大决策的制定、具体项目的环境评估权，特别是提起环境公益诉讼以及针对不履职政府机关提起诉讼的权利。通过法律赋权加强公众监督，从源头上控制污染源，并将该制度贯穿于海洋环境保护治理的全过程。[12]

（二）实施及时补救理念

为了尽可能降低污染对海洋环境造成的严重后果，特别是针对海洋生态损害的恢复，美国出台了一系列海洋防治污染法规，构成了相对完善的生态损害赔偿规则体系。美国最初的生态损害赔偿是由传统侵权法来调整的，但由于普通法的公共信托原则和国家授权原则对环境损失的赔偿具有有限性，无法达到恢复损害的目的，从而促使其从70 年代起开始推行生态损害赔偿评估机制，对赔偿的主体、赔偿的对象和赔偿的范围都加以明确的规定。[13]

此外，针对海上石油污染的巨大风险，设立了信托基金制度，如依据《石油污染法》成立了“国家油污基金中心”，并设立了油污责任信赖基金。该基金主要用于支付联邦政府和州政府对油污的清理和损害评估等费用以及补偿无法获得足额赔偿的任何受损害方的损失。其设立的目的是为相关的污染治理和紧急情况的应对提供资金支持，以避免因责任人资金或财力不足而无法进行防控和治理的风险。同时也可针对污染事件单独设立信托基金，如墨西哥湾溢油事故发生后，美国专门出台了《墨西哥湾恢复法》设立了独立的信托基金。该信托基金来源为责任者缴纳的罚款，用于恢复墨西哥湾受损的生态环境和推动经济发展，包括有利于经济或生态资源发展的基础设施工程、项目建设等，旨在恢复和保护沿岸自然资源和生态系统。[14]

（三）严格法律责任

美国为了加强对海洋环境的保护，不断加大惩处力度，特别是在侵权责任承担方面，实施了严格的连带责任制度，即所有的清理费用和自然资源损害都由相关责任主体承担无限连带责任。其中，自然资源损害包括生态资源损害和用途的损失以及对损害进行评估产生的费用。评估由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）负责并进行监督，同时制订恢复计划。[15]而责任主体不仅包括现有海域所有人或使用人，还包括可追溯的原有所有人和使用人、污染物生产者、运输者和倾倒者。一旦被确定与污染有关系，除非能够证明这种排放完全是由不可抗力、战争行为、政府的疏忽或第三方的作为或不作为所造成的，否则不论主观上是否有过错均需按照法律规定承担赔偿责任，包括污染清除和生态恢复的全部费用。[16]

（四）制定科学信息标准

在海洋环境治理和生态保护领域做出科学决策的前提是了解海洋环境承载能力，评估各物种的平衡水平，因此需获取相关科学数据信息作为决策的支撑，这一标准在美国被称为“现有最佳科学信息”标准（“Best Scientific Information Available”standard）。该术语源自1972 年《美国海洋哺乳动物保护法》，美国国会在1973 年的《濒危物种法》中再次提出“现有最佳科学信息”条款，要求对濒危物种做出的决策必须“基于最佳的科学和商业数据”。“最佳”一词意味着使用了最相关和最新的数据和方法。

为了提高可获取的最佳科学信息的可靠性，相关部门通过制定计划，长期监测、定期评估管理措施以及结果来评估信息的质量，并将评估后的信息提交给决策者供其参考，从而更好地评估导致可能产生的不良或不可逆转结果的潜在因素。即使在管理决策获得批准后，也对该管理行动的效果进行后续评估。[17]依靠长期收集的可靠数据，以便于对鱼类种群动态和海洋生态系统功能有更深入的了解。通过监测评估现有的管理方法，为下一步决策提供指导。例如，由美国国家科学基金会和美国国家海洋与大气管理局共同发起的“全球海洋生态系统动力学计划”旨在研究物理海洋条件和气候对浮游生物和鱼类种群的影响，并提供给政府以帮助管理者做出更好的决策。这些数据包括标准水文数据以及有关幼体形态分布和丰度的生物学信息等。[18]

三、美国海洋环境保护经验对我国的启示

我国海洋环境保护立法体系经过多年的建设已基本健全，但在制度设计、管理理念和执法体制等方面尚待完善。因此，美国海洋环境保护立法的成功经验对我国有着重要的启示和借鉴意义，可以弥补我国海洋环境保护立法制度的不足。

（一）建构海洋污染责任追究与承担机制

借鉴美国对海洋环境污染归责原则适用的严格原则和连带责任，针对海洋污染难以确定污染源、污染损害后果严重的问题，可采取溯及既往的原则。赔偿责任主体不仅限于现有所有人、使用人，同时可以追溯至所有关系人、潜在责任人，并确认责任分配和认定的参考要素。此外，对违法行为人同一违法行为的处罚可同时采取多种形式，包括行政处罚、提起民事公益诉讼和承担刑事责任等。通过多种举措切实加大对污染者的惩戒力度，加强对海洋环境的保护。

（二）完善海洋生态修复和补偿机制

为了恢复海洋自然资源生态原貌，弥补生态损失，借鉴美国海洋生态损害赔偿法律制度对于损害范围做出详细界定，可包括自然资源损害、税费损失和公共服务支出三个方面。在海洋生态遭到破环后及时制定恢复计划，统筹损失评估、制定修复计划和计划实施。[19]同时，对我国《海洋环境保护法》中现有的原则性规定加以补充和完善，明确赔偿责任范围、责任主体和救济途径。除此之外，对已出台的专门法律法规，如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等也进一步细化相关赔偿细则，充分考虑海洋生态损失，赔偿范围至少应涵盖海洋环境质量损害损失、生物资源损害损失、海洋用途损失等。

（三）健全海洋污染损失风险预防和恢复机制

海洋环境污染的源头预防作用和效果要远远大于事后补救，因此应加大对许可证制度和环境影响评价制度实施的监管力度，保障信息来源的充分性。决策者应尽力获取环境政策和替代方案的关键信息，通过科学评估确定实施的可行性。同时，针对拆分项目、分解项目等变相逃避监管的行为进行整体评价并加大处罚力度，保证政策的实施和项目的开展有利于海洋生态的维护和可持续发展。

此外，针对海洋污染风险大、损失难以弥补的特点，我国已建立了多项中央和地方的环境保护专项资金，例如海岛保护专项资金、海洋与渔业专项资金等。2020 年财政部出台了《海洋生态保护修复资金管理办法》，设立了专门针对海洋污染生态恢复的专项资金。企业也自发建立了公益性海洋生态专项基金，如中海油针对2011 年蓬莱溢油事故出资5 亿元设立的中海油海洋生态基金，中石油针对2010 年大连溢油事故出资26 亿元设立的中石油海洋生态专项基金。在此基础上，应进一步加大生态环境治理和恢复，加强资金监管，国家和地方政府加强联合，严格按照保护优先、自然恢复的方针，对受损的海洋生态环境进行及时修复。[20]

（四）健全信息公开和公众参与制度

我国《海洋环境保护法》原则上规定了公众的监督和检举权，但尚缺乏具体的实施细则和参与流程等方面的明确规定。海洋环境法律法规以及政策信息的公开程度，决定了公众参与的深度和广度。制定海洋环境政策的过程是了解公众需求，平衡各方利益，对接社会需求的过程。大数据背景下海洋生态保护可以采取数据分析+模型建构的方式，通过大数据分析的方法，把获取的数据信息进行运算建模，从而发现各要素之间的内在逻辑关系和相互影响，建立最佳信息标准，从而为管理政策的优化提供科学依据。同时，还可以实时跟踪和评估政策的执行效果，随时调整管理措施。此外，通过大数据收集和制定统一标准可以降低合规成本从而对守法水平产生重大影响，进而改善治理体系。运作良好的综合管理体系需要信息共享和交流，通过监测机制可以收集有关管理体系本身如何运作的信息，以及沿海生物资源和海洋环境的状况，评估管理措施所产生的效果。在对这些信息分析之后将其反馈到综合管理程序中，并反馈给公众，如此才能保障决策的科学性。[21]

决策的过程是互信的过程，决策的目的是实现海洋资源的可持续利用。在制定综合管理海洋政策时，应保证政策有足够的弹性，特别是事关公众切身利益的规定，以确保决策者能够有针对性地采取不同的管理模式,避免海洋环境污染事件和不必要的损失发生。[22]同时，保障公民的知情权，拓宽公众参与政策制定的渠道，通过建立和完善公众建议征集制度、公示制度、听证制度、监督制度以及相关的程序，以提高政策制定的科学性，同时也减少政策实施的阻力。

美国的海洋环境法律制度在经历了海洋污染及环境危机事件的阵痛之后，从理论界到司法界都进行了反思，从而确立了事前防范、事中监督和事后补救的完整体系。同时在具体实施过程当中不断地加以完善和调整，最终通过技术规范、风险防范和严格惩戒等系列措施构筑了保护海洋环境的围墙。因此只有把海洋保护理念贯穿于立法、执法、司法和守法的全环节，不断完善制度设计和机制建构，才能为海洋生态保护提供良好的制度环境和框架基础，才能实现海洋环境治理和保护的目的。