郭琦 刘宁

摘要：自《沈阳市工业领域优先发展产业项目用地出让最低价标准》（以下简称为《最低价标准》）出台后，规划指标的编制工作也随之遇到很大的阻力。本文从《最低价标准》的适用范围着手，深度分析该政策实施受阻的真正原因，最终提出应对政策的解决方案，从而指导规划指标的编制。

关键词：优先发展产业项目，出让最低价，规划指标

沈阳市人民政府于2019年3月21日发布《最低价标准》以来，大多数企业均不接招，不由引起规划指标编制工作者的高度重视。该政策背景下应如何编制规划指标，需要在全面解读《最低价标准》的适用范围 、分析政府制定政策和企业执行政策之间的矛盾以及探寻整个规划指标编制流程的症结所在后才能作出最终判断。

一、《最低价标准》的适用范围：

首先，《最低价标准》仅适用于我市工业领域优先

发展产业且用地集约的工业项目。即引入的项目是否为优先发展产业是判断能否享受《最低价标准》政策的首要前提。

另外，何为用地集约的工业项目，《最低价标准》政

策中也给出了明确的解释，结合浑南区实际情况，应同时满足以下条件才符合“用地集约”的标准，具体包括：

项目建设用地容积率、建筑系数、投资强度分别超过

《國土资源部关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24号）（以下简称为《国土资源部24号》）所规定标准40%、40%、10%以上，达到《沈阳市工业用地领域优先发展产业项目建设用地控制指标》规定的投资强度、容积率、建筑系数、亩均产值、亩均税收等控制指标，沈阳经济技术开发区、高新技术产业开发区，按照所在区域同行业投资强度控制指标上浮20%执行。

综上所述，以沈阳市浑南区某一药品研发生产项目为例（用地面积约合172亩），首先区政府或管委会需对项目是否属于优先发展产业进行判断，若产业既符合标准且企业又自愿享受《最低价标准》政策，当容积率不小于0.98，建筑系数不小于42%，投资强度384万元/亩（总固定资产投入应大于6.6亿元），才可以享受《最低价标准》政策。

二、政府制定政策和企业执行政策之间的矛盾：

为何政府出台《最低价标准》后，大部分企业频频不

接招，经深入剖析，根源在于政府和企业的出发点和目的不同。

政府的目的是为了通过加大投资强度、降低土地价格

从而提高固定资产中厂房、设备的大批投入，进而实现土地集约利用、增加税收。而大部分企业则是希望固定资产的投入基本满足生产需求即可，通俗点就说就是2个厂房本可以解决企业的生产问题政府非想让建8个厂房，那多出的6个厂房不仅是一种浪费。而且当前政府在与企业签订《项目投资协议书》时基本都有产业资金支持及奖励政策，比如上文提到的项目，协议中约定“待企业完成土地摘牌及缴纳全部土地出让金后三个月内，政府给予不高于6000万的产业资金支持，企业投产后前三年按照项目对浑南区实际经济贡献的90%、80%、70%给予奖励，第四、第五年按照项目对浑南区实际经济贡献的50%给予奖励”。因此企业自己也会算一笔账，若选择享受《最低价标准》政策，则土地成本30%的折扣约合到每平方米便宜180元，114808平方米*180=2067万元，即约节省2067万元的地价款，但是投资强度由300万元/亩（注：参考《国土资源部24号》 投资强度指标 259万元/亩，略有上浮）增加为384万元/亩，固定资产总额（含厂房、设备、地价款）却增加1.44亿（其中厂房、设备增加1.65亿）。若放弃《最低价标准》政策，地价款虽多出2067万元，但固定资产总额减少1.44亿（其中厂房、设备减少1.65亿），另外政府还有产业资金支持及奖励政策抵消地价款多出的部分。因此大部分企业均对《最低价标准》政策不是很看好。

当然，也不排除少数工业地产标准厂房，如软件园等

愿意接招，因为这类项目主要是靠加大固定资产的投入，建成后以租售的形式得以更大的收益。

三、整个规划指标编制流程的症结

为什么规划指标编制完成甚至于协同平台征求意见后

企业才申请调整指标？具体原因分析如下：

《最低价标准》政策的出台后，规划指标编制流程也

应作出相应调整，不能按照以往的思路交易下任务就立即根据地区控详指标作为编制依据。企业是否符合我市工业领域优先发展产业且属于用地集约的工业项目、是否企业愿意享受《最低价标准》政策，需在与企业签订《项目投资协议书》时就根据企业拟报的投资强度及意象方案中的指标即时判断并明确进协议中，作为后一阶段规划指标编制工作的前提，若确定享受《最低价标准》政策，指标的依据为《最低价标准》，若确定放弃《最低价标准》政策，指标的依据为《国土资源部24号》和街区控详指标。

《国土资源部24号》中由于行业分类不同，容积率由不小于0.5到不小于1.0区间不等，建筑密度不小于30%。

街区控详指标为一个片区的平均控制指标，出于集约

土地、加大投资强度、多创税收的目的，平均标准制定较前者高一些，容积率不小于1.0，建筑密度不小于35%。若需指标下浮或上浮的地块数量和总规模不大的情况下，是没有影响的，也就是说，街区控详指标为政府制定出让指标可能出现的浮动是有做预判的，不需要履行控详调整程序。

仍以上述药品研发生产项目为例，其投资强度达不到

《最低价标准》政策要求无法享用，根据政府和企业协商，规划指标应参考《最低价标准》中医药制造业指标（容积率不小于0.7）或街区控详指标（容积率不小于1.0）均可，且无需履行控详调整程序。

不执行《最低价标准》政策如何编制规划指标

规划指标最终的确定，是政府与企业协商博弈已至妥协折衷的“游戏规则”。同时，它的制定也应最大程度上兼顾个体与整体、当下与长远的要求。

就政府而言，高容积率无疑是实现土地集约的最佳途径，而就大部分企业而言，无疑低容积率是首选，因为规划指标中容积率给的是下限，比如医药制造业容积率当下满足不小于0.7，若以后厂区扩大规模了，总体方案调整了，做到1.0乃至更高均不受制约，而1.0的容积率对当下整体方案的制约相对较大，不利于开发建设。当政府与企业的出发点有矛盾时，就到了需要协商博弈的环节。

而容积率到底是给0.7还是给1.0，还需要政府结合企业当下与长远发展的诉求来谈，工业项目容积率跟土地价和投资强度无必然联系，在同样的投资强度下，低容积率，少建厂房，但房屋造价高，设备投入大，适合短期实现产能效益的企业，高容积率，多建厂房，但房屋造价低，设备投入小，适合远期实现产能想要扩大的企业。

参考文献：

[1]《沈阳市工业领域优先发展产业项目用地出让最低价标准》

[2]《国土资源部关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24号）