羊定忠

（儋州市自然资源和规划局 海南儋州 571700）

0 引言

林业资源是国家发展的重要资源，林业行政执法队伍是林业资源安全性与开发合理性的重要保障。但现阶段林业行政执法工作依据存在空白、人员工作能力较差，林业行政执法工作成果较差，不利于国家的长期发展。

1 林业行政执法存在的主要问题

1.1 法律法规不健全

林业法律法规的不健全集中体现在相关法律存在内容空白与可行性较差条例。

（1）林业法律中的内容空白，现阶段施行的林业法律中存在某些专有名词缺乏详细的定义，导致执法人员在执法进程中缺乏必要的依据，执法难度高。如在《森林法》中，无对林地这一概念的详细解释，若仅理解为生长树木的土地则林业执法人员在处理侵占林地事件中无法精准标定林地的范围，执法难度较高。此外、法律中对执法人员的执法行为缺乏必要指导，如在林业相关法律中仅要求对未履行应有责任而造成重大事故的人员采取行政处罚措施，但对责任的认定、事故等级的划分、处罚的措施及力度等都无详细的规定，使行政执法缺乏法律依据，无法顺畅开展[1]。

（2）由于立法人员与执法人员的分割，我国现行林业法律中存在较多可行性较差的条例。如责令期限恢复原状在林业执法中，伐木取土为不可逆破坏，不具备恢复原状的可能；长时间农业耕种会使土壤成分发生改变，以不适合原有林木的生长。此外，由于不同法律立法过程独立性较强，法律中部分条例常会出现冲突，如在《电力法》中，巡检人员有权利直接进行电路延线的林木砍伐，但在《森林法》中，任何林木砍伐行为都需得到森林主管部门的许可，致使不同部门的人员在执法进程中产生冲突。

1.2 执法主体混乱

执法主体混乱是现阶段林业行政执法成效较低的主要原因，对于同一执法责任存在两个以上的执法主体，使执法进程中常出现对于严重林地破坏行为提前给出罚单，使真正的行政执法主体无法采取应有的行政措施。

林业行政执法主体混乱的主要原因为缺乏时代性的政企合一。陈旧的政企合一条例在现代的应用常导致大量不具备执法资格的林业企业拥有了执法的权利，从而使林业管理中出现大量的职能交叉，对于管理中胡乱执法的行为难以精准锁定责任主体，执法人员守法意识不强。

此外，国务院倡导的权利下放进程中缺乏清晰的责任规划，如野生植物保护、资源林政与森林树木检疫存在大量的职责重复，常导致在林业执法开展进程中各部门相互推诿，许多执法工作处于搁置状态，林业执法存在大量的空白。

1.3 监管力度不足

监管力度不足是林业执法混乱的重要诱因。林业执法中监管力度不足主要体现在三个方面：①现阶段法律条例中，责任仅针对于岗位，导致大量执法人员造成事故后采取岗位调离的手段逃避惩罚；②现有监管政策多集中于事故处理，流程监管较少，在事故破坏力较大的林业管理中，该种监管模式科学性较差；③林木生长位置的特殊导致林业执法常处于远离群众的地点，在公开监管、执法力度较弱的前提下，公众监管常处于停滞的状态。

图1 林业执法人员日常工作环境

2 林业执法问题的解决措施

2.1 完善相关法律法规

（1）基础法律的修订。我国林业相关基础法律多具备制定时间较早，修订次数较少的特点。以《森林法》为例，自1984 年制定起至2019 年，近四十年中仅进行两次修订。立法部门要加强对林业管理实际情况的了解，针对工作中反映出的法律缺陷进行完善与补充，完善法律中存在的定义争议、详细制定各种违法行为的事故判定及处罚措施，为林业执法工作提供较为鲜明的依据[2]。

（2）相关条例的完善。条例完善的主要方向为：①细化林业执法流程。条例制定人员要结合一线工作人员报告与其它部门执法经验，制定合理的林业执法流程并不断改进，为执法人员提供鲜明的指导，改善现阶段林业法律体系中流程指导极其缺乏的现状；②执法人员争端处理。地方政府在条例制定过程中要注重不同部门之间的协调工作，充分了解需要在林地开展工作部门的需求，在条例中为其办理砍伐许可提供特殊通道，减少不同部门执法人员间的争端；③对法律中可行性较低的规定提出补充性意见，使林业执法人员在工作进程中拥有更加明确的目标与依据，提升执法人员工作的科学性。

（3）适当提升补充法令在林业法律体系中的地位。基础法律具备修订成本较高、时间较长的特点，与现代社会高速发展模式相悖，常导致法律远滞后于实际情况。为提升林业法令的实效性，国家及相关部门可适当提升补充法令在法律体系中的地位，在极特殊情况发生时，允许部分法令在基础法范围之外制定、施行，提升林业执法的针对性与实效性。

（4）提升违法成本。违法成本的提升可以有效较少林业资源毁坏出现的频率。立法部门在法律制定的过程中可适当降低资源破坏的判定标准，杜绝森林资源遭受长期侵蚀。同时，可引入经济评定部门判断资源破坏的经济价值，并作为处罚的依据，提升处罚科学性，避免较轻的处罚导致森林破坏屡禁不止。

2.2 明确执法主体

明确执法主体要求在基础法中指明林业相关职责的直接负责单位，并将执法权力交由该单位，由单位独立的进行权力分配，避免过多因素干扰导致执法权力过于分散。需要注重的是，在部门进行独立的权力分配时，林业主管部门需要提供基础标准与详细的指导意见，保证权力分配的科学性。

（1）对林业经营政企一体的制度进行改革，将经营主体与执法主体分离，并详细规定权力范围，避免经营主体参与执法影响执法工作的正常开展，避免政府过多参与经营导致执法过程中出现大量自己审批自己的现象，提升林业行政执法工作的科学性。

（2）将各部门的权利与职责进行书面落实，为林业执法的有序进行提供制度保障。需要注意的是，制度落实进程中要确保详细且具备充分的可行性。在制度制定时要先对各科室的主要领导及分管领导进行责任落实，并由各级领导将下属人员的个人责任进行落实、上报，最终体现在书面制度上，确保责任及权利主体的明确性及科学性[3]。

（3）提升执法主体的执法能力。在林业管理现有条件下，执法主体执法能力的提升是较为复杂的工作。针对现阶段林业执法人员平均法律素质较低的现状，主管部门应划分专项资金为各科室及地区聘请专业律师提供法律援助，帮助执法人员高效处理争端，保证林业行政执法的尊严。同时，需要加强执法主体的筛选。林业部门要订立统一的林业执法执政的考核内容与考核标准，确保执法人员的基础业务能力。首先，对现有执法人员进行清理，剔除执法队伍中的合同工与临时工，保证执法队伍权责的清晰；其次，对已有执法人员进行统一的考核，加强对基层执法人员技能的了解；最后，依据考核结果对执法人员进行分层，并在不同层次制定针对性培训方案，切实提升执法人员的执法能力。此外，应该扩大执法队伍。相关研究表明，现阶段我国林业执法队伍人均监管面积达1000hm2，林业执法人员严重不足，且在执法队伍结构整理后，会有近30%人员丧失执法资格，执法队伍人员的补充成为必要流程。相关部门要面向社会进行统一考核招聘，并同时进行相关人才引进，多方面入手快速补充执法队伍，确保林业执法能力的完备。同时，林业部门可推广无人机、遥感信息系统等在执法队伍中的应用，提升人均有效执法面积，降低林业执法队伍对人员数目的依赖。

2.3 监管力度的提升

在现阶段林业执法人员能力普遍不高的前提下，监管工作对执法工作的成效有着极大的促进作用，监管工作的优化方式主要集中在三个方面：

（1）责任终身制。即在执法人员管理进程中详细记录每个人员的工作日志，保证出现重大事故时，向正确的人员追责，避免执法人员因侥幸心理而出现工作态度消极。

（2）加强工作流程监管。即监管人员工作进程中要加强随时抽查与实地寻访，保证执法人员工作的规范性，减少执法工作中重大事故的产生，保证森林资源的安全性。

（3）合理开展公开处理与加强公民监督意识。即在相关法律中降低公开处理的标准线，将更多的违法行为进行公示；同时，与主流媒体合作宣传森林资源的重要性，加强林区民众的监管意识，最大程度发挥公民的监督作用。

3 结论

森林资源是重要的战略资源，对国家的长期发展有重要意义。相关部门及林业行政执法人员应注重林业法律的完善、提升执法队伍能力、加强监管力度，确保我国森林资源的合理利用开发，促进我国可持续发展。