舒华

新中国成立70年来，中国政府面对全世界人口最多、底子最薄、发展最不平衡的教育现状，披荆斩棘、砥砺前行，坚持教育优先发展，大力推进教育公平。从面向“工农大众”保障底线公平，到办优质公平的教育“让每个孩子都享有人生出彩的机会”，我国实现了从人口和文盲大国到教育大国的历史性跨越，为世界教育公平的推进积累了宝贵经验。其中，把教育公平作为国家基本教育政策是中国教育公平跨越式发展的基本经验之一。

一、教育公平作为国家基本教育政策的演进历程

（一）新中国成立初期：从面向“工农大众”到人人享有平等受教育权利

新中国成立前夕，毛泽东主席在第一次中国人民政治协商会议上明确指出：“随着经济建设高潮的到来，不可避免地将要出现一个文化建设的高潮。”但是，1949年，中国4.75亿人口中的文盲和半文盲率高达80%，小学学龄儿童的入学率不足20%，15岁以上人口平均受教育年限仅为1.6年。“从何处着力”成为新中国教育发展必须回应的首要问题。

对此，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确指出：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。”在毛泽东看来，大众的教育就是要为“全民族中百分之九十以上的工农劳苦民众服务。”1950年，教育部副部长钱俊瑞系统阐述了教育为工农服务的方针，“工农是国家的主体，而且在现阶段工农又最缺乏文化。因此我们必须首先用主要的力量给工农以教育。”教育为工农服务方针的确立，在中国历史发展中首次将占人口最大多数的劳动人民纳入教育体系，教育公平亦首次成为正式的教育制度安排。

1978年《中华人民共和国宪法》规定“公民有受教育的权利”，1982年《宪法》提出“公民有受教育的权利和义务”。此后，各项教育基本法陆续颁布，1995年《中华人民共和国教育法》明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”遵循宪法精神，我国建立起多个层级的教育法律体系，从根本上保障了受教育者的权益，中国进入人人享有平等受教育权利的教育公平新阶段。

（二）改革开放之后：从“效率优先、兼顾公平”到“均衡发展”

改革开放初期，中国百废待兴，人才严重匮乏，多出人才、快出人才是当时中国发展的迫切要求。在此背景下，“效率优先，兼顾公平”成为教育发展的价值取向。对此，中共中央明确提出“把和谐社会建设摆在重要位置”，要“促进社会公平和正义”。在此背景下，缩小教育差距，促进教育均衡发展成为突出的教育制度安排与重要政策内容。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁布，直面我国农村教育发展薄弱的现状，明确提出“完善管理体制，保障经费投入，推进农村义务教育持续健康发展”，吹响了教育均衡发展的号角。2002年，教育部召开“促进基础教育均衡发展”的第三届全国基础教育论坛，明确提出“均衡发展是基础教育的本质要求，也是社会主义教育事业的本质要求”。2005年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》颁布，首次以“均衡发展”为主题推进义务教育发展。从“兼顾公平”到“均衡发展”，我国教育公平的价值取向实现了转型，从正式的制度安排升级为突出的制度安排，从以效率发展促公平进入以均衡发展促公平的新阶段。

（三）21世纪以来：正式提出把教育公平作为国家基本教育政策

2018年9月，习近平在全国教育大会上再次强调，要坚持教育公益性原则，把教育公平作为国家基本教育政策。从“均衡发展”到“教育基本国策”，新时期教育公平从突出的制度安排升级为基本的制度安排，教育公平成为贯穿教育改革与发展全过程的主导思想。

当前，“有学上”的矛盾基本解决，“上好学”升级为社会的主要关切。2016年，李克强在政府工作报告中提出要“发展更高质量更加公平的教育”。在党的十九大报告中，习近平强调要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。优质均衡成为新时代教育公平发展的新目标与新任务。从新中国成立初期教育面向工农大众，教育公平首次成为正式的制度安排，到改革开放之后重视缩小教育差距，教育均衡发展成为突出的制度安排，再到21世纪以来强调优质均衡，教育公平成为基本的制度安排。70年来，党和国家对教育公平的科学认识逐步深化，对教育公平的制度安排不断升级，对教育公平的制度承诺更是持之以恒。

二、教育公平作为国家基本教育政策的制度内涵

21世纪以来，国家把公平正义作为治国基本理念，把教育公平作为国家基本教育政策，既是国家的庄严承诺与战略决策，更是国家基本的教育制度安排，蕴含着丰富的制度内涵与政策价值。

（一）教育公平是教育政策的第一原则

公平是教育政策的首要价值，公共政策的公共性决定了其首要职责就是保障每个社会成员平等享有社会资源。追求教育公平，是黨和国家一以贯之的追求。对此，党的十七大报告提出：“促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教……推动建设和谐社会。”在十八届中央政治局常委的中外记者见面会上，习近平指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育……人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”民之所望，施政所向，从“学有所教”的和谐社会到“更好的教育”的美好生活，党和国家始终遵循着公平是教育政策首要价值的制度理念。

公平是教育政策的基本出发点，教育是弥合社会差距的平衡器之一。教育公平与否，不仅影响着个体的命运与幸福生活，更影响着社会的和谐与稳定。就此而言，教育公平是社会公平的重要基石，更是教育政策制定与执行的基本出发点。

在发展意义上，教育公平意味着为每位学生提供适合的教育。依据学生的兴趣与爱好，为其成长发展提供适合的知识、技能与价值，即因材施教，是促进个体发展最重要的教育公平。底线教育公平着眼于教育起点，在形式上保障受教育者的公平权利；发展性的教育公平则更多着眼于教育过程与结果，在实质上为每位学生提供适合的教育。