建国以来我国农村土地制度改革：回顾、反思与展望

2020-03-30黄花

新西部·中旬刊 2020年2期

【摘要】文章回顾了自建国以来农村土地制度的演进历程。客观地总结了农村土地制度变迁的历史经验，即必须尊重和保护农民个人的权利;必须与生产力的发展水平相适应;必须发挥市场在土地配置中的决定性作用;必须服务于不同时期的历史任务。提出在新时代农村土地制度的改革思路与具体措施：尊重农民自主意愿，明确农村土地的产权关系;释放农村生产力，赋予农民长期而有保障的农地承包权能;充分发挥市场作用，促进农村土地流转交易市场化;在推进乡村振兴战略中，注重农村土地产权保护的平等化。

【关键词】农村土地;制度改革;农村生产力;产权关系

土地作为最基本的生产要素之一，它的任何变动都会深深触动到基层民众的利益。自建国以来，每一次土地制度变革都是国家经济社会变革的出发点，而每一次农村土地制度的变革更是深刻地影响着我国农村社会乃至整个经济社会的和谐、稳定与发展。故此，笔者尝试对建国以来我国的农村土地制度变迁做一个比较全面的梳理，通过分析农村土地变迁的历史经验，以期对未来我国农村土地制度改革有所启迪。

一、建国以来农村土地制度的演进历程

新中国成立以来，我国农村历经四次大变革，即土地改革、农业合作化运动、人民公社运动和家庭联产承包责任制推行。每一次变革无一不是伴随着农村土地产权制度的改变，这些变化对农民的生活、农村的经济、甚至整个国民经济都产生了深刻的影响，但每一次变革又都不失其自身的历史性与必然性。

1、土地革命运动时期的土地制度

新中国成立之前，在我国农村实行的是封建制下的土地私人所有制，土地主要集中掌握在少数地主和富农手上，90%的贫下中农只拥有不到30%的土地，人地矛盾特别突出。[1]那些无地农民主要是通过支付地租的方式向地主租佃土地来维持生活，在客观上也造成了农村土地的使用权与所有权分离，也就是农民拥有土地的使用权，地主拥有土地的所有权。但是由于农民需要支付高昂的地租，所以农民拥有土地的使用权其实并没有给他们带来多大的收益，可以说土地收益权是被间接剥夺了。极其贫困的生活让无地农民拥有强烈的制度变迁意愿，土地改革呼之欲出。

为了恢复和发展农业生产，1950年6月28日中央人民政府委员会第8次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，在《土地改革法》的指导下，一场席卷全国范围的土地改革运动吹响了号角，拉开了序幕。这场中国历史上规模最大的土地改革运动，被称为是历次土地改革中进行得最顺利，也是搞得最好的一次。[2]此次改革一方面坚持了“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”的改革路线，另一方面又将土地改革的政策调整为“消灭封建制度，保存富农经济”，做到使“地主能生活，富农能生产”。[3]所以在对待富农和地主的态度上与之前的土地改革相比，这次改革表现出了明显的不同：过去对富农的多余土地财产一般是采取征收的方式，此次则保留了富农的所有自耕地、雇人耕种的土地和少量的出租地;对地主的土地和财产的没收范围也做了调整，明显提高了地主保留土地和财产的数量。这些对中农保护、对富农团结、对地主阶级进行分化的政策，的确是减少了改革的阻力，使当时的农村土地改革顺利推进，同时也达到了《土地改革法》提出的“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”这个目标，满足了广大农民跟着共产党闹革命要求实现“耕者有其田”的愿望，实现了中国农民几千年来长久渴求的“土地公平私有”的理想图景。

土地改革在1952年底基本完成，尽管社会上对以阶级斗争的方式推进土地改革有一些争议，但总体来说大多数学者还是认为此次土地改革解放了农业生产力，提高了农民的生活水平，也赢得了广大农民的强烈拥护，更重要的是它打破了我国封建的农地经营模式，引发了人们对我国农村土地经营模式与生产力水平之间关系的思考，也为今后的农村土地制度改革打下了基础。短短几年时间里，农业生产总值得到了快速增长：1950年为384亿元，1951年为420亿元，1952年达到484亿元。[4]这组数据说明这种农民私有、家庭自主经营的土地制度的确是把农民的生产积极性调动起来了，也因此促进了当时的农村生产力发展。但是慢慢的一些问题也开始显现出来了：第一是，土改后我国农村的土地制度仍具有私有制性质。农民拥有的土地产权完整而且独立，这种完整且独立的产权是可以在市场上自由流转的，但如果流转却不加以引导，它又极易造成新的土地兼并，那不可避免就会出现大土地产权所有者或新的地主阶级，这与刚刚建立的社会主义制度是不相匹配的。第二是，封建主义的剥削制度对广大农民群众长期的压迫，导致了在土改之后，一些貧下中农依然在生活上面临着疾病、自然灾害等的威胁，在生产上也缺少必要的生产资料，这是这种建立在生产资料私有制基础上的分散的小农经济不可避免的缺陷。第三是，新中国建立后，我国的社会主义事业发展需要我们尽快进入到工业化生产，但是当时我国的资本几乎可以用零来表示，为了尽快发展工业化，我们只好把资本主要集中于城市。而土改时期的这种以农户为单位的农村土地产权制度是不利于资本集中的，它跟我国的经济发展要求是不相适应的。同时土地私有制也将农村劳动力束缚在农地之上，农业人口无法向城市转移，这与社会主义日趋扩大的工业化生产之间也是相互矛盾的。因此一场新的产权制度变革呼之欲出。

2、农地合作化运动时期的土地制度

由于农村土地私有化不能满足新中国发展的需要，于是中国共产党和人民政府就开始探索对个体农民经济的社会主义改造，组织广大人民群众团结起来，用合作社性质的劳动群众集体所有制取代原先的农民土地私有制，试图通过互助的方式来解决农民面临的发展困境。

（1）互助组的建立。早在土改的时候，为了克服农民生产资料的相对匮乏与小农经济分散经营的劣势，一些地方就开始了农村互助组的实验。1953年12月，中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》把“互助组”这种新的生产组织形式作为农村土地制度实施的新载体，农地制度也由此走向了新的公权制度形式。互助组分成两种形式，即由于农忙而临时组织起来的“临时互助组”和全年互助合作的“常年互助组”。临时互助组一般是三至五户农民为了克服耕种困难临时组织起来的小型协作性组织，通过互助组可以让成员共同使用一些较大的或新式的农具，以弥补生产资料的匮乏，或是在农忙时相互调剂劳力，缓解劳动力短缺，从而提高耕种效率。常年互助组则通常拥有比较固定的成员和一定数量的公共财产，在组织管理上也比临时互助组更为规范。它的出现有效地克服了农民因独立经营导致的规模小、力量不集中等缺点，它还能够有力保障农民拥有的各种权利，是非常符合当时经济和社会发展客观要求的。农业互助组一开始完全是由农民自己来决定是否入组，不存在任何的强制或逼迫因素，但是后来一些地方为了快速实现合作化，也出现了冒进的苗头，好在党中央及时发布了《关于农业生产互助合作的决议》，纠正了部分干部急躁冒进的行为。所以总体来讲，互助组对当时农业生产的发展是有它的积极性的，也有越来越多的农民自愿加入合作社，而且这种合作往往是在同一个村子里面发生，社员彼此之间是互相熟悉的，所以合作社中也没有出现所谓搭便车的行为，对于提高农业生产的确起到了明显的作用。

從本质上说，互助组并没有改变土地的私有性质，也没有改变家庭经营的方式，农民依然是土地的所有者，但互助组这种组织方式却也已经呈现出集体产权的萌芽。也就是虽然此时在分配上并未组织化，它仍然是依据农民所提供的土地、劳动力或农具等生产资料来进行分配，但在生产环节已经有了协商与合作的因子。比如面对资本短缺的问题，互助组虽不能让资本总量得到拓展，但在互助组内的调剂与整合会让它产生一个溢出的效应。同样在技术上，那种互助组内生产技术的交流与传播也会让技术问题得到些许改善。需要强调的是，互助组能够改善的程度是有限的，资本技术的相对量是有所增加，但绝对量还是处于相对的低水平。[5]

（2）初级社的建立。随着互助组中参与的农户数量越来越多，互助水平不断提升，互助合作中显现出来的社会主义因子也越来越明显，它增强了政府全面进行农业社会主义改造的信心。再加上当时的互助组已经不能满足农民生产发展和收入增长的需求，于是一个更大规模的农业初级生产合作社的组织形式就被提了出来。1953年，全国第三次互助合作会议提出：从互助组转向发展合作社首先要从初级社开始。

虽然初级合作社也是一个以个体经济为基础的集体劳动组织，但它从一开始就具有半社会主义性质。初级社的土地制度最大的特点就是，土地归农民个体所有，但却由集体来统一经营，也就是农村土地的所有权归农民所有，而使用权归初级社所有。[6]它的具体做法是：在生产资料私有制的基础上，社员凭借依法获取的土地自愿入股初级社，规模一般是二十至三十个农户，社员大会通过选举产生出管理委员会和监察委员会，具体对入股进来的土地、劳动力、牲畜、农业机械等生产资料统一组织、集体劳动、集体经营，成果的分配形式则分为按劳分配和按股分红两种。它与常年互助组最大的区别在于，它开始对土地实行统一经营，因此它是实施农业合作经营的开端，也是中国农民阶级迈向社会主义道路的决定性一步。

初级社的农地政策让农户有了相对独立的经营权，同时又拥有一定程度的相互协作与社会化服务，在当时生产资料相对短缺、劳动生产率不高、生产规模不大的历史背景下可谓是深得民心。1953年底全国初级社发展到1.4万个;1954年底初级社猛增到48万个，入社农户达228.5万户;1955年底，初级社发展到190万个，入社农户达7100万户，占农户总数的60%。[7]这么多农民自愿入社说明，在刚性意识形态影响下开展的这种对个体农民经济的社会主义改造是具有其积极意义的，表现在：第一，初级社缓解了互助组共同劳动但分散经营的问题，它可以在更大土地范围内有计划地安排生产，更合理地安排劳动力和农具机械等生产资料，从而提高农业生产效率。第二，初级社引导广大农民由只关心自己的生产转变为同时关心合作社的生产情况，对于之后的高级社和人民公社发展所需的集体主义意识应该说是打下了较为扎实的思想基础，它的顺利推广给了新中国政府对农业进一步改造的充足信心。第三，发展初级社过程中也发现了一些问题，比如土地私有和按股分红的分配政策会让地多的农户不愿干活，地少的农户又觉得他们是在为地多的农户干活。同时农地的私有制度也让农业基本设施的进一步扩大建设受到影响。权衡这些优缺点，中央提出了要从初级社过渡到高级社。

3、高级社和人民公社运动时期的土地制度

1955年毛泽东作了题为“关于农业合作化问题”的报告，严厉批评了农业合作化中那些较为保守的思想，甚至指出他们是犯了“右”的错误。随后在中共七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》中进一步提出，那些农业合作化程度比较高的地区应逐步向高级社过渡。1956年毛泽东主编的《中国农村的社会主义高潮》一书从各个角度全面论述了创办高级社的好处，然后高级社迅速在整个农村蔓延开去。

（1）高级社的建立。高级社相对于半社会主义性质的初级社来讲，它已成为一个完全意义上的社会主义性质的农业生产合作社，它在土地等基本生产资料公有制的基础上，实行统一经营、统一分配，并遵循“各尽所能，按劳取酬”的分配原则。[8]也就是说，社员的私人土地被转移到高级社集体而没有补偿;社员私有的耕畜、大中型农机具也被划分为集体财产;但社员的生活资料、家禽家畜、小农具以及家庭副业所需要的部分生产工具等仍然属高级社的社员私人所有。[9]高级社的初衷是要彻底废除土地私有制，后来实行农地集体所有的政策主要是考虑到，如果一步到位实行农地归国家所有，怕农民从情感上一时不能接受，归集体所有既不影响社会主义经济的性质，而且它也有利于减小变革的阻力，更容易被农民所接受。最初每个高级社的规模大小不一，小的由几十家农户组成，大的则由几百家联合形成，平均下来大约每个高级社由160个农户组成。到1957年冬天，全国共建成753000个高级社，其中有1190万农户进入这种形式的合作社，占全国农户总数的95.6%。[10]

高级社的建立可以说是一个历史性的成果，这一点是毋庸置疑的，因为它使农地的私有制最终被历史淘汰，农村土地实现了社会主义集体所有，而且这个土地产权关系的转变一直延续到今天，直到现在我国农村土地还是归集体所有。在当时的历史条件下，高级社的确有它积极的一面，比如：第一，对一些大型的基础设施建设和在抵抗自然灾害方面，高级社可以克服生产资料私有的一些弊端，体现出了集体共同生产的优越性。第二，在高级社中大家在同一个集体内共同参加劳动，并在劳动中建立起了团结协作的关系，它对于贫农和中农结成坚固的联盟是有利的。第三，在工业化初期，原先分散的个体农民经济不利于农业对工业的支持，只有把农民组织化、集体化，在高级社内有计划地统一经营，才方便把政府从农村占有大量剩余价值的成本降到最低，因此高级社在短短几年时间里迅速为工业化集聚了巨大的财富，为建国初期的社会主义经济建设提供了必要的保障。但是高级社也存在一些问题：第一，当农民的土地所有权上交之后，它在分配方式上就没有了按股分配，也就只能是按劳分配了。但是农业与工业不一样，对工业你可以实行计件工资或计时工资，而农业生产与天气等自然条件关系密切，它无法简单地通过对劳动力的强弱或技术的高低来评价，因此当时那种按劳动力的等级划分作为它的衡量标准埋下了平均主义的隐患，因为劳动力强的人他也不一定卖力干活。渐渐地，农民没了生产积极性，既阻碍了农业生产，也影响了国民经济发展。第二，高级社“集体所有，集体统一经营”的政策推进速度有点操之过急，政府推动下的农村合作化所产生的作用也被放大了，它严重脱离了当时的生产力水平，再加上农民的文化程度、经营能力等都与高级社的经营规模不相称，所以与土改、初级社相比，虽然这个时期农业生产总体来说是继续增长，但增长幅度明显降低。[11]

（2）人民公社的成立。為了更好满足国家对工业化发展提出的原始资本积累的要求，以人民公社体制为支撑的农地公权制度被正式提了出来。1958年3月成都会议讨论并通过的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》认为，农业生产合作社已不能适应大规模的农田生产需求，只有联乡并社才是农业经济发展的趋势，于是联乡并社的浪潮很快在全国推进开来。1958年8月的北戴河会议认为，人民公社是在社会主义的性质上又添加了共产主义的成分，所以想要由社会主义进入到共产主义阶段就必须通过公社化的形式把集体所有制转变为全民所有制。这次会议开过之后全国农村就迅速进入到人民公社化的大规模运动中，因此这次会议通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》后来被视为是人民公社化运动由理论设想走向实践探索的重要标志。当时这个决议对人民公社的发展速度的要求是：不能操之过急，不要忙着把集体所有制改为全民所有制，对分配制度的变更也提出要做到循序渐进，以免对生产会有不利的影响。但实际情况却是：1958年10月底的时候，全国一下子搞了2.6万个“又大又公”的人民公社，一个公社里面会有好几万的人口，并且宣布我国的人民公社化已经基本完成。当时的人民公社化运动是通过“一平二调三收款”①的措施实现的，分配上的平均主义和吃大锅饭的现象日益严重，它违背了经济运行的基本规律，也影响了农民生产的积极性，再加上社会上刮起的共产风、浮夸风、瞎指挥风等不良风气，可以说农村的生产力遭遇了极大的破坏，粮食产量不增反降：1959年的粮食产量是1700亿公斤，比1958年减少300亿公斤;1960年粮食产量是1435亿公斤，比1959年又减少了265亿公斤，差不多也就是1951年的水平。[12]农村经济几乎到了崩溃的边缘。为了克服人民公社运动初期的困境，1960年11月由周恩来起草毛泽东通过的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》将“三级所有，社为基础”的农地政策调整为“三级所有，队（大队）为基础”，就是把农村土地的所有权、使用权、分配权从公社这一级下放给生产大队这一级，而且把它作为人民公社的根本制度，要求至少7年不变。《指示信》的贯彻执行在一定程度上遏制了“共产风”，实现了土地所有权与使用权的分离，但群众生产的积极性还是不高，集体粮食增产也不明显。主要原因是虽然生产单位已经改为小队，但核算单位却还是大队，两者之间的不一致性导致了队与队之间的大锅饭问题依然没能解决，所以各个生产小队的生产积极性还是调动不起来。于是1962年9月通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》把人民公社的基本核算单位也改成生产队（即生产小队），由它来组织生产和分配，而不再是生产大队了。而且要求这个制度至少要坚持三十年不变。[13]在当时的历史条件下，这个《条例》没有也不可能改变人民公社体制，但是它可以一定程度上克服了人民公社“一平二调”的弊端，调动了各生产队的积极性。后来在文革也经历过重新确立生产大队位置的反复，但最终没有遂愿，这个政策一直持续到1983年人民公社撤销时才被废止。

人民公社时期的农村土地制度从“三级所有，社为基础”调整为“三级所有，生产大队为基础”，再进一步调整为“三级所有，生产队为基础”，这一系列的调整基本上制止了“大跃进”刮起的“共产风”，提高了农民的生产积极性，我国也逐渐走出新中国最惨痛的灾难——三年大饥荒的阴霾。但这种“三级所有，队为基础”的农地制度从一开始就是为契合当时国家意识形态和计划经济体制需要而产生的，因此它不可避免带着固有的制度缺陷：第一，由于人民公社时期的农村土地所有权是由集体占有，广大的农民并不拥有完整的产权，所以对农民而言就少了产权上的激励与约束，对集体而言必然会提高农业劳动的监督成本和激励成本。因此总体呈现出农业生产的低效率。第二，政社合一是人民公社最显著的特征之一，农村土地资源配置的决策权集中在多个政府管理部门手上，各个部门都有自己的利益出发点，所以在对土地的利用上整体缺少统一规划和统筹协调。第三，在“三级所有”的产权制度下，农民都集中在一起劳动，互相间就容易出现推诿扯皮的现象，严重制约了农村生产力的发展，农民的生活处于低水平的“平等”中。到人民公社后期，制度上的弊端越发明显，农民对于农地私权制度的呼声也日益高涨，这时候只要政策稍有松动，一场深刻的变革必将势不可挡地到来。[14]

4、家庭联产承包责任制

1978年，政治上的拨乱反正解放了农民的创造精神，也给农村土地制度改革创新提供了新的历史机遇。中国农民成功地开启了包产到户、包干到户的土地承包制度创新实践，出现了自下而上的、从市场诱致到政府供给的、土地使用权与所有权相分离的制度变迁过程。[15]对于这一轮的农村土地产权制度改革，主流农业经济学家给它分成三个阶段：第一个阶段为1978-1984年，这六年的时间是确立并开始全面推广家庭联产承包责任制的阶段。家庭联产承包责任制是由农民自发推行的制度创新，安徽凤阳小岗村发动的大包干拉开了新一轮土地改革的序幕，并逐渐得到了中央和政府的认同。1979年9月党的十一届四中全会审议通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次提到允许包产到户。[16]1980年的中央75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》是第一个明确支持包产到户的文件，并肯定了包产到户的社会主义性质。从那以后，双包到户就在农村迅速发展起来，到1982年底，实行包干到户的农户已经占到了98.5%，[17]到1983年底达到99.5%。[18]该数据表明，家庭联产承包责任制于1983年得到全面确立。第二个阶段为1985-2003年，家庭承包制的地位确立之后，各个地方又开始了新的制度创新实践，比如“两田制”、“四荒地”拍卖、“反租倒包”、土地股份合作制等等，所以就表现为频繁的农地调整，严重影响了家庭承包制和土地承包关系的稳定。因此中央这个时期开始着力于规范和稳定农地的承包关系，1984年中央一号文件提出“土地承包期一般应在15年以上”，1993年中央十一号文件进一步提出“再延长土地承包期30年”的政策，并且通过《中华人民共和国土地管理法》明确规范土地的承包关系，限制农村土地的大调整，即便想要进行小调整也有着严格的条件和程序，这些政策的出台使土地承包经营权愈加稳定。第三个阶段是2003年之后，《农村土地承包法》和《物权法》相继颁布标志着我国的农村土地制度迈进了法制化建设的新阶段，农民的土地财产权利获得了法律上的保护。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变，这是对稳定农村土地承包经营权期限的又一次重大突破。但是，随着工业化和城市化进程的加快，家庭承包责任制相对分散的经营越来越无法适应现代化农业的规模化、组织化、市场化等发展要求，再加上随着城市对劳动力需求的增加，农民获得了更多的外出打工机会，于是土地流转也就成为可能。因此《决定》同时也强调“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”。这次改革之后，其实农村的这种家庭经营状态与土改时期十分相像，只是这次土地经营权的流转是建立在土地集体所有制的基础之上。2014年12月，国办印发的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》是对农村土地产权流转交易行为的进一步规范。2016年又出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》是为了适应我国工业化、城镇化、信息化和农村经济社会迅速发展的新形势，将过去“两权分离”制度调整为“三权分置”，以促进农村资源要素合理配置，让以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制焕发出新的活力。

家庭联产承包责任制的确立标志着我国农村社会由传统走向了现代，它在经济上提高了广大农民的生产积极性，使农业生产效率有了显著提升;在政治上解除了农民对人民公社的依附关系，提高了广大农民参与政治生活的积极性;同时家庭联产承包责任制打破了国家旧有的户籍制度带来的局限性，促进了农村的社会流动和社会分化，农民不再被束缚在土地上，大量的乡镇企业涌现，给社会发展带来生机。可以说，改革开放后，家庭联产承包责任制对于推动我国政治民主化进程、中国社会主义市场经济建设、社会和谐稳定发展都具有重要影响。因此它称得上是我国农地制度改革的重大历史性成果，其他农村社会的各项制度创新无一不是对这项制度的进一步改革和完善。当然改革开放到今天已经四十多年了，土地家庭承包责任制虽然取得了一系列的积极性成果，但随着我国经济社会和农村经济的不断发展，其历史局限性也愈益明显，家庭承包经营只是一种经营形式，这种经营层面上的变革并没有改变土地集体所有制的基本性质，一些更深层次的问题并没有得到解决，因此对于现行农村土地制度我们也面临着进一步进行改革与创新的任务。

二、建国以来农村土地制度变迁的历史经验

回顾建国以来我国的农村土地制度历史演变可谓是几经波折，这中间有过积极促进农业生产繁荣的经验，也有过影响甚至阻碍农业生产的教训。因此我们应结合历史背景对农村土地制度变迁中的这些经验和教训进行总结和吸取，以期对今后农村土地制度的改革有所裨益。

1、必须尊重和保护农民个人的权利

农村土地制度变迁的正反经验无不表明，农民是农业生产的直接参与者，是推动农业生产发展的根本动力，土地制度建设必须要充分尊重农民的利益和需求。新中国成立之初的农民土地私有制固然有其内在的局限性，但土地改革实现了农民与土地最直接的结合，它让农民获得了充分而彻底的土地产权，短短三年时间就让农业生产迅速获得恢复与发展，粮食总量达到历史上的最高水平。在进入到互助组和初级社之后，虽然说农民有一部分的土地使用权收归集体，但土地所有权依然牢牢掌握在农民手上，包括农民的进、退社都是自由的，当时的农民能够积极发展生产与他们的土地产权受到政府的尊重是分不开的。但是紧接着就开始了依靠意识形态强制推行的农民土地归集体所有，随着农村土地集體化程度的不断提高，尤其是到了高级社和人民公社这两个阶段，这种变革使农民完全失去了对土地的财产权利，割裂了农民跟土地之间的直接联系，从而使当时的农业生产陷入到史无前例的困境之中。改革开放后的农村家庭承包制之所以能够取得成功，根本的原因就在于这个制度赋予了农民对于农村土地的承包经营权，也就是把农村土地的使用经营权交给还农民，从而调动起农民的生产积极性，也创下了我国粮食产量和农业经济连年增长的奇迹。历史证明，坚定不移地走群众路线，充分尊重农民的选择，在未来的制度设计上尊重这些生活在社会底层却又充满智慧与活力的农民的意见，并赋予他们一定的土地权利无疑是最正确的选择。[19]

2、必须与生产力的发展水平相适应

从理论上说，任何一种生产关系的变革它的动因都应来自于生产力发展的内在要求，农村土地制度的变迁也应如此，只有那些能够跟农村生产力发展水平相适应的土地制度变革才会起到促进农村生产力发展的作用。新中国成立之际我们党领导广大农民进行的土改运动建立起了农民土地所有制，全面调动起了农民的生产热情，使农业生产得到迅速恢复，所以当时分田到户的土地私有制改革基本上可以说是适应当时农村生产力的发展水平的。土改之后农民的生产又面临农具落后、技术水平低，抵御自然灾害能力弱等新问题，于是农业生产互助组便应运而生，从当时农业生产情况看，互助合作的这种形式显然也是跟当时的生产力发展水平相匹配的。再往后随着土地使用经营权集体化程度不断提升，土地经营的规模也不断扩大，合作化的形式又从互助组发展出了初级社和高级社两种新形式，因为三个阶段是相互交叉并且螺旋渐进转变的，所以整个变迁的速度和程度与当时的农业生产力总体也还是相适应的。只是到高级社的时候，由于指导思想上犯了“左”的错误，特别在将土地收归集体所有这件事情上更是显得急躁冒进，那么短的时间内就建立起单一公有制以及统一经营、统一分配的体制，它已远远超出了当时的生产力发展水平，导致农民生产积极性低下和农业生产的停滞不前。十一届三中全会后建立起的家庭联产承包责任制让农民重获农地的经营使用权以及相当长的承包期，虽然这个制度就目前来看还是存在一定的局限与不足，但在当时我们看到的景象是农村的生产力再一次焕发出勃勃生机，农民对于农业生产的积极性空前高涨，粮食总量更是创下了历史新高。从这段农村土地管理制度的轨迹可以看出，只有当我国的农村土地管理模式与实际生产力的发展相匹配时，才能促进农业生产的发展。反之若是盲目追求所谓的生产关系变革而置生产力发展水平于不顾，这样的土地制度则只能成为农业发展的羁绊。

3、必须发挥市场在土地配置中的决定性作用

土地既是资源，也是要素，在农村土地制度改革过程中，想要提高土地利用效率，就应坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用。农村土地制度变迁的历史表明，市场机制是土地资源优化配置的基本手段，农村土地制度变革与创新的根本目的是希望通过优化配置土地资源以达到提高土地的投入产出效率，因此土地制度建设必须尊重市场经济规律，要充分发挥市场在土地资源配置当中的决定性作用。建国后由于我们实行的是计划经济，所以对于土地资源的配置我们主要采取的是行政划拨的手段。改革开放后在市场经济条件下，政府赋予农民土地承包经营权。但是这些年我们也开始逐渐发现农村家庭承包经营方式会导致一些问题的出现，比如管理粗放、盲目决策、市场成本高、市场风险大、农业科技成果难以推广利用等等。为了解决农村家庭联产承包责任制的这些矛盾，我们尝试着逐步开放土地承包经营权流转市场，对土地资源进行了市场化配置，通过资源的优化组合以获得更大的收益。对农村土地资源的市场化配置，一方面它可以让种田能手和新型农业经营主体获得土地资源，以实现土地集中经营和农业规模化、集约化、产业化经营，提高土地经营的比较利益，从而实现土地利用的集约化与高效化。另一方面在市场经济条件下不断深化的工业化以及社会化进程中，必然会促进生产要素的合理流动和生产结构的优化组合，当然农村土地这个重要的生产要素也不例外，这种流动从多方面激发了农村市场活力，促进农村经济的发展。

4、必须服务于不同时期的历史任务

考察我国农村土地制度的发展史，不难发现我国的农地政策无一不是服务于国家在不同时期的历史任务。建国初期，新民主主义革命时期的根本任务是“反帝反封建”，因此当时我国农地改革的目标也确定为消灭封建的土地所有制，建立起农民的土地所有制。但是当抗日战争爆发后，为了建立起最广泛的抗日民族统一战线，我们及时调整了农村的土地政策，把原来“地主不分田”这一条改为“地主减租减息，农民交租交息”，正是由于这个政策的实施，我们把当时大部分的富农和地主都吸引到队伍中去。抗日战争结束后，我国致力于社会主义建设，所以我国的农地政策也就走上了互助合作、集体统一经营之路，实现了农村土地归社会主义集体所有。十一届三中全会后，“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”的农地政策拉开了我国改革开放的序幕，家庭联产承包责任制从一开始就展现出了它旺盛的生命力和广阔的发展前景。当前我国正踏上全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的新征程，新的历史起点给出了新的历史任务，围绕“乡村振兴战略”，我们正在为完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制等问题开展了许多新的理论探索和实证调研。

三、新时代农村土地制度的改革思路与具体措施

家庭承包经营责任制的确立标志着我们在探索中国特色社会主义农业发展道路上有了新的飞跃，同时也意味着马克思主义的合作制理论在我国实践中有了新的发展。当前我国的农业生产正在从传统走向现代，农村正在经历一场广泛而深刻的历史性变革，在这场改革中我们的农村土地制度应该如何汲取建国以来农村土地制度的演进逻辑和历史经验，在实施乡村振兴战略中，又应如何把握好新时代我国农村土地制度改革的方向，这是我们目前面对的一道新命题。

1、尊重农民自主意愿，明确农村土地的产权关系

从建国以来我国农村的改革历程来看，农民与土地之间的关系一直是我们整个农村改革的主线，拥有产权是农民生产积极性的内在动力源泉，只有做到土地产权明晰，才有可能实现对农村土地的有效保护、变更和交易，可以说农民与土地产权相结合的密切程度直接影响着农村土地经营制度效力的发挥。我国《宪法》规定农村土地是属于“集体所有”，现实中这种“集体所有”却被表现为多层共有的状态，即存在“村农民集体所有、村民小组农民集体所有、乡镇农民集体所有”三种形式，比如：在《民法通则》里对农民集体的解释是“农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体”;《农业法》则把它解释为“乡（镇）、村或村内农村集体经济组织”。概念的含混直接导致了我国农村土地所有权主体的虚位，所以农村土地的最终控制权和实际支配权其实是牢牢地掌控在国家的手上。而且对于“农民集体”的不同解读也为各级政府侵犯农地产权留下了制度空间。也许现阶段的国情并不需要在农民与土地产权之间实现农民的土地私有制，但是我们也不能把割裂农民与土地产权的必然联系当作社会主义农村土地经营制度的特征，因此未来农村土地制度改革应着眼于明确农村土地的所有权主体，解决好土地产权归属问题，切实赋予农民更加完整的土地产权。对于农村土地制度的改革，我们可以借鉴我国历史上的“永佃制”给我们带来的启发，“永佃制”的一个重要特征是，农村土地的所有权与使用权之间是相分离的，地主拥有土地所有权（田底权），佃农拥有土地永久使用权（田面权），佃农有权永久耕种地主的土地，同时这个權利可继承、可转让，完全具有物权的属性，它甚至也不受地主“田底权”变更的影响。借鉴历史上“永佃制”的做法，未来的农村土地制度改革可给予农民更多的土地产权，满足农民对土地的渴求，使农民真正成为土地的主人。[20]

2、释放农村生产力，赋予农民长期而有保障的农地承包权

建国以来我国农村土地制度改革的历程表明，只有符合我们现有生产力发展的水平的经营模式才能调动农民生产的积极主动性，农业生产才会迸发出活力，农业经济才会快速发展。当前农村土地制度改革的重要任务就是要让农民拥有完整土地权能，并通过法律的形式明确下来，因为我国承包地的基本权能（包括农民对承包地的占有权、使用权、收益权、流转权等）并不完善，但新的权能形态（如承包权的继承和退出，经营权的抵押、担保等权能）随着经济社会发展又不断产生。虽然现在的农村土地承包关系比较稳定，但在工业化城镇化进程中，不乏一些地方集体形同虚设，集体经济既没有清晰的功能定位，也没有有效的运转形式，甚至一些村集体渐渐就退出了农业生产环节。而农民这些年也大量进城，人地分离已不是个别现象，人地矛盾突出：现行的农村土地承包制一直实行“增人不增地、减人不减地”的政策，这个政策必然导致如果农户家庭人口减少了，人均耕地面积就相对增加，如果农户家庭人口增加了，则人均耕地面积势必相对减少，直至现在，农村社会中“有人无地种”和“有地无人种”的现象已经十分普遍。为减少承包地的调整，稳定农民土地的使用权，在今后一段时间里，首先，我们应在保持承包地基本稳定的前提下，通过村集体民主协商的办法，可以按照“大稳定、小调整”的原则，解决部分农民的无地问题。其次，我们也不能完全依靠不断调整地块，对有限农地进行无限细分来解决，我国的农地问题仅仅通过均分土地资源是不可能得到彻底解决的。为了达到治本的目的，我们在城市化进程中应把重心放在一方面要更多转移农村劳动力，另一方面要完善社会保障制度，通过增加农民的非农就业机会，降低农民农业收入占比，以解决农户的无地问题。其三，中央提出要实现农村的土地承包关系长期稳定并长久不变的政策，因此今后一段时间我们首先要落实好十九大提出的第二轮土地承包到期后再延长30年这个衔接政策，甚至我们可以再适当延长土地承包期限，进一步探索如何赋予农民更多的土地权能，有效减少承包地调整现象。其四，农村承包经营权的流转和承包地经营权抵押贷款等这些新权能，有利于缓解农业领域贷款难问题的解决。这就要求我们在做好农村土地承包经营权登记工作的前提下，要深入探索不同区域内对承包地经营权的价值评估标准，尽快建立起农村土地承包经营权的抵押贷款风险补偿机制，使农村承包土地经营权的抵押融资权能够得以实现，让农民拥有更加完整的土地承包经营权能。[21]

3、充分发挥市场作用，促进农村土地流转交易市场化

充分发挥市场的作用，让我国农村土地实现市场化流转是促进农村土地资源优化配置的必然要求，对我国农业实现现代化、社会化和产业化发展十分必要，因此建立健全农村土地流转的市场机制也是完善农民土地处置权的一项重要任务。为了促进农村土地流转交易的市场化，让农民可以实现依法自愿有偿流转，我们需要明确土地产权归属，加快农村土地确权登记颁证工作，建设土地流转市场，完善土地流转的价格机制，规范土地流转的中介组织行为，建立起兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配制度，构建土地流转的安全保障体系和风险分担机制，赋予土地使用权抵押担保权能，切实减少政府的干预，让市场在土地流转中发挥决定性作用。[22]可以说，农村经济发展到一定阶段必然会伴随着农村土地流转问题的出现，但是我们也看到，为了稳定农民和土地的关系，早在2008年中央就提出要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，于是保护农民土地承包权与促进土地流转就成了农村改革中的一对矛盾，为了解决这对矛盾，中央又提出承包地的“三权分置”制度，即农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置并行。实施“三权分置”的重点是为了放活农村土地的经营权，它的核心要义在于赋予农地经营权应有的法律地位和相应的权能，所以它是我国农村土地制度的又一个重大创新，为我国农村土地流转从理论层面和实践层面打开了新的改革思路。当然农村土地“三权分置”能解决的也仅仅是土地经营权的流转问题，在当前我国社会保障制度尚不健全的情况下，国家是不允许农地承包权流转，实际上也是为农民工返乡提供一条退路和保障。但是同时我们也应看到，促进农村土地流转交易市场化最终必须要实现土地承包权也进入流转，否则时间长了就容易出现大量已经进城的农民手中却还握有农村土地产权的现象，这与集体土地公有制制度是相悖的。因此未来的农村土地产权改革一定要让承包权和经营权合二为一，到那时“三权分置”的历史使命也就结束了，所以我们要认识到“三权分置”它是一个过渡性的制度安排。[23]总之，我们在建立健全农村土地产权交易制度上，要积极创造条件让农村土地能够进入市场，使农地在市场流动中能够实现它应有的价值，从而增加农民和集体的财产性收益。

4、在推进乡村振兴战略中，注重农村土地产权保护的平等化

要实现农业农村健康持续发展，它的一个重要基础是需要做到对农村中各类主体的土地权利都能够实现有效保障，包括承包地、宅基地、集体经营性建设用地等。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，要加快实现农业农村的现代化，提出要在农村发展多种形式的适度规模经营，培育出新型的农业经营主体，并发挥好这些新型农业经营主体在现代农业建设当中的引领作用。这当然是我们建设现代农业的前进方向和必由之路，乡村振兴战略的提出既是新时代中国特色社会主义伟大事业的重要内容之一，也是新的历史方位下我国农业农村发展到新阶段的必然要求。但是我们也要看到，在中国近十四亿人口中仍然还有大约六亿人口是农民，即便将来我国的城镇化水平达到百分之七十，那也还会有四亿左右的农民依然在农村生活。虽然家庭农场是我们未来的一个发展趋势，但从发达国家的发展经验看这将是一个漫长的过程，因此在当前和今后很长一个时期里，小农户的家庭经营仍然将以我国农业生产的基本经营方式存在，着眼长远，我们还需要不断完善对小农户的扶持政策，努力创造公平的竞争环境，构建服务小农户的政策体系，以促进传统小农向现代小农转变。在小农与现代农业发展的有机衔接中，我们必须以农业为基础，以农民为主体，着力建立和完善农村土地产权保护制度，在培育新型农业经营主体的同时不忘扶持小农户。[24]当前国家正在推进农村集体经营性资产的股份合作制改革，以农民增收为核心，积极探索“三权分置”的多种有效实现形式，创造性地提出了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变改革”，目的也就是为了让农民能够共享农村土地产权制度改革所带来的红利，让农民不但能够成为改革的直接参与者，同时也能够成为这场改革的直接受益者。因此，在推进乡村振兴战略的同时，我们要在维护集体农民土地产权的基础上，平等地保护多元化土地使用者特别是农民的合法权益，保障他们都能拥有稳定的经营预期。

从建国以来我国农村土地制度的演进历程可见：只有调动起农民的生产积极性，农业才会快速发展，以人民为中心，把全心全意为人民谋利益作为我国农村土地制度的出发点和落脚点，制定符合实际和农民要求的土地制度是使我国农村土地制度充满生机的法宝。未来的农村土地制度改革，我们既要吸取过去70年土地制度变迁的经验与教训，又要立足未来的中国国情，与时俱进地完善农村土地制度，发展现代农业，生产优质农产品，为满足新时期人们日益增长的美好生活需要提供重要的物质保障。

【注释】

① “一平二调三收款”，“一平”指在公社范围内实行平均分配;“二调”指县、社两级可无偿调整生产队的某些财物;“三收款”指银行将过去发放给农村的贷款全部收回.

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