邵 伟 陶 冶 赵 烁

一、商渔碰撞的严峻形势

2016年5月7日，马耳他籍散货船“C”轮在宁波象山沿海与中国石岛籍渔船“L”轮雾中发生碰撞，事故造成“L”轮沉没，船上19人中14人死亡，5人失踪，构成重大等级水上交通事故。2018年9月30日，巴哈马籍LNG船“P”轮在象山沿海海域与象山籍渔船“S”轮发生碰撞事故，造成渔船沉没，船上8人死亡[1]。

2015—2018年，宁波辖区共发生商渔碰撞事故21件，造成沉船11艘，死亡/失踪45人，直接经济损失为1295万元。其中，涉外商渔碰撞9件，占比达43%，死亡/失踪41人，占比更是达到惊人的91%[2]。图1为2015—2018年宁波辖区发生的涉外商渔碰撞和非涉外商渔碰撞事故中渔民死亡/失踪人数对比。

图1 2015-2018年宁波辖区商渔碰撞事故渔民死亡/失踪人数对比（涉外与非涉外）

从全国统计数据来看，2016—2018年，全国共发生一般等级以上碰撞事故多达223起，其中商渔碰撞事故80起，占比35.9%。在这80起商渔碰撞事故中，一方为外轮的碰撞事故23起，死亡/失踪人数占所有商渔碰撞死亡/失踪人数的比例高达43.5%，并且平均1件涉外商渔碰撞事故就会导致3.61人死亡/失踪以及337万元的经济损失，相比于非涉外商渔碰撞事故1.89人死亡/失踪以及142万元的经济损失，涉外商渔碰撞致人死亡/失踪率和经济损失要高得多（见表1），防止商渔船碰撞形势十分严峻。

表1 2016—2018年全国一般等级以上平均每起商渔碰撞事故死亡/失踪人数和事故经济损失对比（涉外与非涉外）

二、商渔碰撞原因分析

从多起商渔碰撞事故的调查报告中，我们梳理出发生碰撞事故的原因主要为三方面：

（一）商船船员对渔区环境不熟悉

图2 2018年开渔节宁波东部沿海渔船轨迹分布图

我国沿海海域大部分渔区地处南北大通道，著名渔场众多，渔业生产十分繁忙，通航环境异常复杂。仅以宁波为例，沿海西航路、东航路、外航路等三条公共航路日均作业渔船约1.5万艘次，尤其是各海域开渔节之际，渔船数量更是翻倍增加（见图2）。然而过往沿海大通道的商船往往并不熟悉这些险峻的渔区环境，对商渔密集区域也没有做好提前准备，从而增加了商渔碰撞的机率。宁波海事局PSCO在进行港口国监督检查时也曾询问船员，特别是负有航次计划制订职责的二副，几乎所有的二副均表示不熟悉船舶途径辖区的渔区环境，在航次计划中也没有制订相关防范措施，即便多次进入宁波舟山核心港区的船员也表达了对航经沿海渔区的担忧和不满。

（二）商渔船缺乏沟通，船员操作不当

从碰撞事故统计了解到，发生事故的商船以外国籍船舶为主，一方面因为渔船船员基本无法与外国籍船员建立有效沟通；另一方面，商船船员谨慎驾驶和安全航速使用缺失，过度依赖电子海图、雷达，对无AIS设备的渔船、雷达盲区以及大风浪条件下雷达回波的局限性缺乏足够的警惕，加上渔船船员安全意识薄弱，疏忽瞭望，使紧迫局面成为必然。

（三）公司和船旗国对船舶管理不到位

航运公司在防范商渔碰撞方面履行企业安全主体责任尚不到位，缺乏对特定区域航行船员的培训和提醒，导致商船船员对渔区水域环境不熟悉，对渔船的作业动态、规律不掌握，进而在渔区航行时操作技能较差、安全意识不强，增加了商渔碰撞的隐患；而应履行公约规定和管理职责的船旗国政府尤其是方便旗国家，缺乏针对特定渔船作业密集区的有效措施和对旗下船舶进行必要的安全提醒、警示，这也成为商渔碰撞频发的重要因素。

行船走马三分险。海上恶劣环境固然存在，但通过强化船员的管理，为船员提供必要、及时、准确的信息支持，事故的发生是完全可以得到有效避免和遏制的。现阶段业界各方为防止商渔碰撞也采取了很多措施，比如加大对渔船和商船船员培训、强化防碰撞宣传教育、加强海上专项执法等。然而这些措施无法使商船船员获取渔区航行最关键、最根本的信息，即有关渔区和渔船活动的特点，从而使商船航行于渔区时“如履薄冰”，因此往往达不到预定的效果，商渔碰撞仍然时有发生。

三、“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制的探索

（一）履行国际公约的必然要求催生“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制

通过对相关公约的研究，我们认识到船旗国政府有保障旗下船舶安全航行的责任和义务，“港口国-船旗国”合作能有效促进船旗国履行职责，推动“航行更安全、水域更清洁”。

（1）《联合国海洋法公约》第94条中对船旗国义务做了如下规定：“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶采取为保障海上安全所必要的措施，包括碰撞的防止。”

（2）“IMO INSTRUMENTS IMPLEMENTATION CODE”（Ⅲ规则）第15条中，明确了船旗国政府应协助船舶，以保障船舶适航。

（3）“INTERNATIONAL CONVENTION FOR SAFETY OF LIFE AT SEA”（SOLAS公约）第5章第4条规定：“各缔约国政府应采取所有必要的措施以确保其从任何可靠的来源获悉危险的情报时，迅速通知有关各方并传送到其他有关国家政府。”

（4）2012年IMO出台《开普敦协定》，至2019年3月已有11个国家批准加入，预计在不远的将来即将生效，对远洋渔船的技术标准及港口国监督均提出了要求。虽然我国基于对渔船总体技术状况的考虑尚未加入，但随着2018年4月我国渔业船舶检验和监管职责划入交通运输部海事局，如何应对商渔船安全问题已成为包括我国海事系统在内的各海事国家必然面对的新课题和新挑战。

由此可见，船旗国和港口国都有保障船舶航行安全的职责和义务。船旗国是对船舶实施安全行政管理的主体，应承担船舶安全管理的主要责任。对于港口国来说，其对船舶的安全管理更多地是通过港口国监督来实现，它既是对本国水域内航行船舶的保护，更是对船旗国管理活动的监督，是对船旗国全面、充分、有效履行国际公约的促进。在船旗国不能有效履行职责的情况下，港口国可以借助港口国监督来发挥积极的作用，从而促进船舶安全。

（二）“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制

所谓“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制，即港口国将收集到的本国商渔活动密集水域的安全信息包括事故案例通报给船旗国，由船旗国以海事通告形式将上述信息通报其所有已登记的船舶，从而对船员起到良好的警示作用。

“港口国-船旗国”在防商渔碰撞领域的合作既能有效激发船旗国对船舶行使安全行政管理的主体责任，也能充分发挥港口国对于船旗国管理的促进和协助，从而达到“1+1>2”的作用。2017年，宁波海事局充分考虑宁波舟山港沿海复杂的水域环境，创新提出“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制，并编制了中英文版的《宁波舟山沿海水域防止商渔碰撞安全管理告知书》（以下简称《告知书》）（见图3），详细介绍了该水域渔场鱼汛期和渔船作业特点、全年雾季时间、事故案例等影响商船航行的注意事项，并率先与全球第三大船旗国利比里亚合作，成功推动利比里亚海事主管当局将《告知书》以海事通告的形式向其所有登记的船舶进行发布，提醒公司、船舶和船员学习掌握宁波舟山及附近水域复杂通航环境的特点，通过警示案例告诫船员航经渔区时要增强安全意识，规范操作，从而防止商渔碰撞等各类水上交通事故的发生，确保在该区域的航行安全。

图3 《宁波舟山沿海水域防止商渔碰撞安全管理告知书》

四、“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作取得的成效

（一）“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制的特点

1.覆盖面广

《告知书》通过船旗国向旗下船舶发放，能有效覆盖至其所有登记的船舶。目前，“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制已覆盖全球前五大方便旗国家的20795艘船舶，占世界商船总吨位的57.53%[3]。

2.执行力强

《告知书》以海事通告的形式通过船旗国主管机关向旗下登记船舶进行发布，可以充分提高所有挂旗船舶和相关航运公司对通告的执行效力，进一步强化船员的学习培训，以确保在该区域的航行安全。

3.双重监管

《告知书》下发后，宁波海事局通过在现场监督检查和港口国监督检查中开展针对性检查，核查船舶接收船旗国通报的效果和落实情况。与此同时，新加坡、中国香港等海事主管机关也将其作为对旗下船舶进行检查的必查内容。通过港口国和船旗国进行双重把关，大大提升了监管效能。

（二）“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制的成效

继2017年8月15日促成利比里亚向其所属船舶发布《告知书》后，宁波海事局继续发挥宁波舟山港全球第一大港的优势，先后与抵达宁波舟山港船舶数量前五的船旗国海事主管机关，包括马绍尔群岛共和国海事处、香港特别行政区政府海事处、新加坡海事及港务管理局和巴拿马海事局建立了“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作。

两年来，上述船旗船舶无论是驶往、航经还是驶离宁波舟山港，均未在该海域发生过商渔碰撞导致的沉船事故。通过“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作，极大地保障了港口的水域安全，得到了船旗国政府、船员的高度肯定。

五、“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制的推广建议

“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制促进了船旗国管理责任的落实，也有效提升了宁波海事局对外国籍船舶的监管效能，在我国沿海各海事机构乃至全球范围内都具有较高的推广价值。

（一）扩大《告知书》涉及的渔区覆盖面

商渔碰撞一直是我国海事部门关注的重点，部海事局也曾于2018年8月下发了《关于加强对外轮宣贯水域特点的通知》，明确要求通过港口国监督检查将相关安全警示信息发放给抵港的外国籍船舶。从目前浙江沿海的良好运行效果来看，后续有必要将《告知书》中涉及的渔区从浙江沿海拓展到山东、长江口、北部湾等全国沿海主要几个商渔活动密集水域，由点及面，推动《中国沿海水域防商渔碰撞告知书》通过“港口国-船旗国”合作形式加以发布。因此，建议由中国海事局收集汇总全国范围内渔船作业密集区相关气候、海洋、渔船作业规律、航道条件等信息，形成统一的《中国沿海水域防商渔碰撞告知书》。

（二）促进与更多船旗国政府的合作

目前，“港口国-船旗国”在防止商渔碰撞领域的合作已覆盖全球前五大船旗国。后续，该合作机制还将拓展到包括丹麦、希腊、法国、泰国、印度、马来西亚等在内的“一带一路”沿线国家，为“一带一路”沿线贸易运输的船舶提供服务。也建议中国海事局通过“港口国-船旗国”合作将《中国沿海水域防商渔碰撞告知书》推送给抵港的船旗国政府，推动中国沿海水域及抵达船舶的全覆盖。

（三）深化“港口国-船旗国”合作形式

目前，在防止商渔碰撞方面，“港口国-船旗国”这种合作形式已取得了良好的效果，后续，建议将“港口国-船旗国”合作从防商渔碰撞拓展到其他领域，包括港口国监督、事故调查、公司管理在内的全方位的海事合作，通过举办港口国监督研讨会、事故调查研讨会和公司管理研讨会等，以及输送港口国监督检查官、事故调查官和体系审核员赴国外进行业务交流等形式，与全球各地的船旗国政府和海事主管当局建立多维度的深入的合作交流关系，从而实现“港口国-船旗国”全方位的合作。

（四）形成相关提案，向全球推广

目前，宁波海事局港口国监督团队已经形成“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制的推广应用提案，下一步将在部局指导下向东京备忘录乃至国际海事组织NCSR和III分委会以信息提案进行提交。提案将详细介绍我国通过“港口国-船旗国”合作在防商渔碰撞中的做法和成效，以体现中国在商渔防碰撞方面的努力和改变现有局面的决心，并积极促成北海道渔场、纽芬兰渔场、秘鲁渔场和北海渔场等全球几个重要渔场和日本、韩国、西非、菲律宾等渔船频繁活动水域所在的海事主管机关，向IMO提交相关水域渔船活动信息，并推动将此内容纳入IMO培训示范课程，推动“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制向全球推广应用。

六、结语

船舶在海上航行，船旗国、港口国、沿岸国共同组成了海上命运共同体。中国作为一个航运大国，有责任也有义务担负“让航运更安全”的重任，构建一个健康、安全的海洋共同体，为航经渔区的全球商船命运保驾护航。

“港口国-船旗国”防商渔碰撞合作机制开创了航运业界的先河，也对全球双边乃至多边共同协作开展船舶安全管理具有重要的示范效应，不仅能在防止商渔碰撞事故中有效避免人员伤亡，更能在保障船舶航行安全和环境防污染等方面发挥更大的作用。