潘瑞琦

随着新冠肺炎疫情的暴发，对其防控已经成为一场全民的“攻坚战”。我们需要及时采取各种有效措施予以应对，军队自然不能例外。

依法防疫体系已形成

2020年1月29日，习近平主席对军队做好疫情防控工作作出重要指示。他强调，目前疫情防控形势依然严峻复杂，全军要在党中央和中央军委统一指挥下，牢记人民军队宗旨，闻令而动，勇挑重担，敢打硬仗，积极支援地方疫情防控。我军部队坚决贯彻党中央的决策部署，迅速启动联防联控工作机制，紧急抽组医疗精兵强奔赴疫情一线。

2020年2月5日，习近平主席在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，疫情防控正处于关键时期，依法科学有效防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

可见，军队参加防控疫情并开展疫情防控工作必须依法进行。依法参加疫情防控工作，既是军队依法治军的体现，也是依法治国的重要组成部分。研究军队参加防控疫情的合法性、其法律法规的依据等问题，对于依法强军、实现建军目的和军民融合等具有重大的现实和理论意义。

2020年1月20日，经国务院批准同意，国家卫健委决定将新冠肺炎纳入法定传染病乙类管理，但采取甲类传染病预防、控制措施。这与2003年“非典”一样，虽然属于乙类传染病，但却按照甲类传染病来进行预防和控制。

《中华人民共和国突发事件应对法》第三条明确规定，突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件属于突发事件。新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件，处置这一突发公共卫生事件引发一系列法律问题。

>>左图∶1月26日，陆军军医大学医疗队开始进驻武汉市金银潭医院。陆军军医大学医疗队在进行准备工作。

>>上图∶陆军军医大学医疗队成建制接管武汉市金银潭医院两个病区 资料图

在经历2003年的非典疫情事件、2008年的汶川大地震等突发性公共安全事件后，我国通过立法和司法解释，建成了相对较为严密的疫情防控和社会治理法制体系。《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》均对于突发事件的应急救援进行了规定。例如，政府可以采取必要的隔离治疗、医疗观察、部分行政强制措施、征用以及封锁地区、戒严等。这些法律法规在不同程度上，规定军队有抗震救灾、参加疫情防控等任务。

依法防疫之法律依据

在宪法层面上，《中华人民共和国宪法》第二十九条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。”这一规定表明我国宪法为军队参加防控疫情提供了原则性依据。宪法从国家根本大法的角度，明确规定中华人民共和国武装力量负有巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务的任务。作为中华人民共和国武装力量的主要成员，中国人民解放军自然是承担上述任务的主体。军队参加防控疫情，符合宪法规定的军队承担的任务要求。

在军事法律层面上，《中华人民共和国国防法》第五十八条规定：“现役军人应当发扬人民军队的优良传统，热爱人民，保护人民，积极参加社会主义物质文明、精神文明建设，完成抢险救灾等任务。”此规定从现役军人承担的任务的角度进一步明确了宪法赋予军队的任务和使命，“完成抢险救灾等任务”是其任务之一。新冠肺炎疫情暴发属于抢险救灾范围之列。现役军人承担有参加防控疫情的任务，由现役军人组成的军队自然也有参加防控疫情的任务。这条规定为军队参加防控疫情提供了军事法律层面的法律依据。值得注意的是，各项军事法律法规中没有有关军队参加突发事件的直接且明确的规定。

在特别法层面上，《中华人民共和国突发事件应对法》第十四条明确规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”第二十八条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。”第八条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”

上述规定分别从军队依法参加突发事件应急救援和处置工作、为做好应急救援工作应进行应急救援的专门训练和军队领导参加突发事件应急指挥机构组成三个角度，明确为军队参加突发事件应对提供了法律依据。三条规定相辅相成，相互结合构成一个整体，为军队参与突发事件应急救援提供了立体法律保障。我国突发事件应对法的立法宗旨在于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。根据该法第三条的规定，所谓突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件。在履行法定程序后，军队应参与新冠肺炎的防控。

《中华人民共和国传染病防治法》第三十五条第四款规定：“中国人民解放军卫生主管部门发现传染病疫情时，应当向国务院卫生行政部门通报。”第三十条第二款规定：“军队医疗机构向社会公众提供医疗服务，发现前款规定的传染病疫情时，应当按照国务院卫生行政部门的规定报告。”可见，军队有防控传染病的义务。

在行政法规层面上，《突发公共卫生事件应急条例》第五十三条规定：“中国人民解放军、武装警察部队医疗卫生机构参与突发事件应急处理的，依照本条例的规定和军队的相关规定执行。”第三条规定：“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”上述规定分别从军队依法参与防控突发公共卫生事件和军队领导是突发事件应急指挥机构组成人员两个角度为军队参加突发公共卫生事件提供了法律依据和保障。根据该条例第二条的规定，突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》附则中的定义，重大传染病是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平的情况。群体性不明原因疾病是指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或者相继出现具有共同临床表现的病人，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确诊断的疾病。从专有名词的定义上来看，新冠肺炎疫情是重大传染病，属于突发公共卫生事件。军队可以依据《突发公共卫生事件应对条例》参加新冠肺炎疫情的防控。

依法防疫法律依据的特点

军队参加防控疫情的上述法律法规依据呈现出以下特点：

多元性。如上所述，多部法律共同调整军队参加防控疫情工作。宪法、国防法、突发事件应对法、传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例等从根本法、特别法、军事法和行政法规等为军队参加防控疫情的行动提供了法律保障。

复杂性。法律规定的多元性决定了相关法律规定的复杂性。具体表现为，一是法律层级复杂。根本法、特别法和军事法多层次多角度规定了军队参加防控疫情的行动。二是法律效力复杂。从效力上来说，毋庸置疑，宪法是根本大法，是军队参加防控疫情的根本遵循。但在法律层面上，国防法、突发事件应对法、传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》等多部法律、行政法规的有关条款都在调整军队防控疫情。如何从各项法律中按照效力对同一个事物调整来选择，是突出的问题。三是生效的时间复杂。不同生效时间的法律适用的对象和处理结果等均有所不同。例如，国防法于1997年3月14日生效，突发事件应对法于2007年11月1日生效，传染病防治法于2004年12月1日生效，《突发公共卫生事件应急条例》于2004年12月1日生效。由于四部法律法规均对同一事项（军队参加防控疫情的法律保障）进行调整，可以适用新法优于旧法的原则决定法律适用。按照此原则，2007年生效的传染病防治法应该优先适用。但是，由于传染病防治法的相关规定过于简单化，军队难以仅依据该法参加防控疫情。必须综合运用多部法律，才能完成此项工作。适用其他三种法律，与新法优于旧法原则相冲突，而且在适用过程中会造成一定的混乱。如何综合运用多部法律法规的相关规定，是值得解决的问题。

条款性。军队参加防控突发事件的法律依据是分别用不同的法律法规的具体条款规定，体现出非常的笼统和不明确。比如没有程序性，没有承担责任的主体等方面规定。

原则性。就内容而言，军队参加防控突发事件的法律依据多是原则性规定，宣示性强，操作性差，缺少一部专门的可操作性很高的、针对性强的军事法律法规。

可见，军队参加疫情防控工作具有一定的法律依据。依照宪法第九十三条和国防法第十三条规定，经中央军委和军委主席习近平批准，2月3日起，军队抽调医疗力量，承担武汉火神山医院医疗救治任务。虽然军队参加防控疫情有一定的法律法规依据，但同时存在法律规定不成体系、过于原则、难以操作等许多法律问题。例如，多部法律、行政法规不同条款的规定，容易使一线军队指战员难以选择法律适用和依法处理问题。又如，为了防控疫情，军队可以采取的强制措施、强制措施的法律性质及其相关程序等均无法律规定。在依法治国、依法治军的大背景下，建议国家立法工作和军队立法工作应该通过制定专门规范军队参加突发事件救援的法律法规，尽快弥补军事立法缺失和漏洞，规范军事强制措施，增强后续的军事保障措施建设，完善法定程序，使得军队在抗击疫情的活动中的行为更加有法可依，合法合规。