黄浦区位于上海市中心城区，其历史风貌最能体现上海文化品牌，全面涵盖了上海的“红色文化、海派文化、江南文化”。其中，党的诞生之地一大会址在黄浦，最能体现海纳百川的外滩在黄浦，最能凸显江南风貌的老城厢在黄浦，还有众多反映上海居住文化的里弄建筑也在黄浦，而这些地方都已纳入到黄浦区风貌保护规划体系之中，因此，聚焦黄浦风貌保护规划，做好历史文化风貌传承，是做好打响上海文化品牌，树立黄浦文化标杆的重要工作之一。

1 黄浦区风貌保护规划管理工作背景

1.1 上海市风貌保护规划管理体系背景

上海在近三十多年的时间里已逐步建立起点（保护建筑）、线（风貌保护道路）、面（历史文化风貌区）相结合的风貌保护对象，形成了一整套颇为有效的历史风貌保护法规和行政管理体制。具体如下：1）上海市风貌保护核心法规——《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。该《保护条例》是上海市行政区域内历史文化风貌区和优秀历史建筑的确定及其保护管理的依据。2）上海市风貌保护体系——点、线、面结合的保护体系：依据《保护条例》，上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632处、2138幢“上海市优秀历史建筑”，总面积约400万平方米。3）上海市风貌保护最新进展：2015年8月17日市政府批复同意将新康大楼等426处建筑列为上海市第五批优秀历史建筑并予以公布。此外，2016年1月23日、2017年9月19日上海市政府又分两批划定了风貌保护街坊和风貌保护道路（街巷）。最近，又在进一步修订《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。

1.2 黄浦区风貌保护规划管理工作对象

黄浦区是上海中心城历史文化底蕴最深厚的地区，区域内存在众多的文保单位、优秀历史建筑。全区总面积20.5平方公里，其中陆域面积18.7平方公里。

全区目前共有4处历史文化风貌区，包括外滩历史文化风貌区、人民广场历史文化风貌区、老城厢历史文化风貌区、衡复历史文化风貌区，总面积约为581公顷，占黄浦陆域面积的31%。其中，外滩历史文化风貌区还入选中国首批历史文化街区;风貌保护道路37条，风貌保护街巷36条，第一批风貌保护街坊32个（88公顷），第二批风貌保护街坊52个（92公顷），此外，快速甄别街坊（旧改、毛地地块）27个。此外，全区现有优秀历史建筑289处，占全市优秀历史建筑总数的26%;全国文物保护单位6处31个点、市级文物保护单位57处、区级文物保护单位27处，还有450处的文物保护点。

2 黄浦区风貌保护工作推进难点

黄浦区作为上海市中心城区的重要组成部分，在风貌保护工作开展过程中始终存在着一个最为核心的瓶颈问题，即：如何促进风貌保护和旧区改造的双标发展，该瓶颈问题主要在于以下四方面原因：

1）风貌保护要素面广量大要求高，保护工作压力大。目前，在上海市的风貌保护体系中，黄浦区优秀历史建筑，占到上海市中心城总量的26%。历史文化风貌区总用地占黄浦区陆域面积的31%，上海市中心城风貌区总面积的20%强;风貌保护道路将近占到上海市中心城总量的一半;此外，还有众多保留历史建筑。在风貌区扩区后，黄浦区保护要素更加面广量大。

2）各类、各级保护建筑穿插分布于待改造地块中。综观“十三五”期间，旧改的方向已然向老城厢、人民广场等旧改高难度地区铺开推进，这些区域也是风貌保护要求极高的区域，旧区改造遇上风貌保护，两者的工作要求和实施难度叠加，工作难度大大提升。

3）风貌保护工作统筹协调要求高。历史风貌保护工作是一个综合性工作，又涉及到市区两级分工，也涉及到规划、文化、房管、建设管理、市场监督、绿化市容等不同行业主管，在职责分工上也不可避免存在交叉。因此如何优化市区联动，依托属地化管理加强行业指导，是主管部门面临的工作难题。

4）风貌保护运作方式较为单一。目前，风貌保护工作的开展涉及到的风貌街坊开发、历史建筑改造利用等，在项目实际运作中，往往存在前期投入大、战线长，后期经济效益回报慢等问题，开发利用主要靠政府引导，仍较难吸引社会资本投入。

3 黄浦区风貌保护规划管理工作探索

黄浦区风貌保护规划管理工作开展历程总体上是在上海市风貌保护工作开展的背景之下开展的，基本上和上海市风貌保护规划管理工作节奏一致，可以分为三个阶段：第一阶段，以风貌保护区为核心，完成保护规划编制和进行项目管理;第二阶段，对风貌保护区进行扩区，划定风貌保护街坊，提出风貌评估要求;第三阶段，运用城市有机更新政策，加大保护力度，推进历史风貌保护。目前，黄浦区风貌保护规划管理工作探索主要在第二和第三阶段。通过积极探索，实现历史风貌传承，打响上海文化品牌，树立黄浦文化标杆。具体来看：

第一阶段：聚焦风貌保护区，编制保护规划，实施规划管理。上海市的历史文化风貌区保护规划是针对“历史文化风貌区”编制的，保护规划是指导本风貌区保护与建设的法定性文件，为风貌保护、城市建设和城市管理提供依据。保护规划是在控制性详细规划层面上编制，其目的是为了具体落实《上海市历史文化风貌区和優秀历史建筑保护条例》，协调政府各相关部门在保护区内的管理职责，为在“历史文化风貌区”内开展各项建设提供规划依据，指导保护与建设的协调发展。

第二阶段：划定风貌保护街坊，开展风貌评估，作为前置条件。自从2016年1月23日上海市政府颁布第一批风貌保护街坊名单后，上海市风貌保护工作就进入到第二阶段。2016年1月23日、2017年9月17日上海市政府分两批增加了风貌保护街坊。风貌保护街坊基本上是侧重对于上海传统里弄风貌的保护。为落实市委、市政府主要领导关于进一步加强成片历史风貌保护工作的要求，黄浦区分批开展了风貌街坊评估工作。评估对象上，主要聚焦于历史建筑、道路街巷、地块肌理、景观与古树名木、重要遗迹等五项风貌要素。

第三阶段：利用有机更新政策，落实风貌保护要求，开展保护试点工作。积极响应市政府，探索应用《城市更新实施办法》及《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》。目前，上海市城市更新相关政策主要涉及两个层面，一是2015年5月由上海市人民政府颁布的《上海市城市更新实施办法》（沪府发〔2015〕20号）以及后续由市规土局制定的实施细则，强调存量土地的节约集约利用，逐步建立了科学、有序的城市更新实施机制;另一是2017年7月由上海市人民政府颁布的《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发〔2017〕50号）以及后续由市规土局制定的实施细则，强调对于城区风貌保护工作的推进，并颁布了细化落实与风貌保护相关的规划土地管理配套政策。比如，适当鼓励衡复、人民广场历史文化风貌区的居住建筑与公共建筑相互转化，以发挥历史建筑对地区产业活力复兴的带动作用;鼓励存量补地价的方式，落实现有物业权利人及其联合体参与自主更新等。

与此同时，研究风貌保护试点，推进风貌保护工作。近期，黄浦区正按照市委、市政府“中心城区历史建筑以保护保留为主，拆除为例外”的总体工作要求，开展城市更新背景下风貌保护相关“留改拆”试点项目工作。通过政策的梳理和试点的推进，探索风貌街坊、历史风貌建筑的活化利用路径，取得保护城市历史遗产、改善民生环境、推动区域发展、控制建设成本等多方面的平衡。

作者简介

李炜永（1983-），男，山东潍坊人，现为中共上海市黄浦区委党校讲师，博士，研究方向：中共党史、中华人民共和国史。