曾文忠 王明明

摘要：从构建法律制度的角度细致地分析了我国精准扶贫的法治现状，总结出当前存在的三个问题，包括精准扶贫立法不完善，立法层级偏低;精准扶贫过程监督管理不到位;扶贫资金管理不合理，缺乏法律保障。进而从立法层面积极建言献策，指出应制定完备的精准扶贫法律制度、实现全方面监督、构建专门的扶贫资金使用制度，从而推动精准扶贫项目的全面收官。

关键词：精准扶贫 法治化 扶贫资金 受扶对象

中图分类号：D922.1  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）04-0046-02

贫困概念的本质内涵是一个不断探索、不断丰富的过程，包括收入贫困、发展能力贫困、权利贫困等。扶贫是“救济”与“帮扶”的结合，精准扶贫是根据不同贫困区域的环境，对扶贫对象进行精准识别，然后针对不同的致贫原因，采取特定手段精准帮扶，从而达到精准脱贫的最终效果，这需要全社会的共同努力。随着我国第六个“扶贫日”的开展，扶贫法律制度得到不断完善，政府部门着手整顿制定一系列法律性政策，使扶贫工作有了相应的法律依据。

一、我国精准扶贫立法现状

我国政府自20世紀70年代起就致力于扶贫开发项目，习近平总书记于2013年11月在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫的概念。扶贫是“救济”与“帮扶”的结合，主要包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面[1]。随着精准扶贫的不断深化，我国农村贫困人口由2012年的9899万人减少到2018年底的1660万人，6年来连续超额完成千万减贫任务，贫困发生率减少到1.7%，取得了辉煌成就。但截至目前，我国的扶贫立法仍处于起步阶段。据统计，我国目前与扶贫有关的中央法规司法解释合计353部，包括行政法规29部，司法解释3部，部门规章278部，团体规定27部，行业规定16部[2]。尽管我国于2004年曾提出过“扶贫法”的议案，但至今都未真正出台。我国精准扶贫法治现状不容乐观，而解决贫困问题的根本举措在于规范扶贫，实现扶贫法治化。依法治国，首先是依法行政，精准扶贫是依法行政的一部分，因而扶贫工作更应法治化。

二、我国精准扶贫过程中存在的问题

1.精准扶贫立法不完善，立法层级偏低

我国的扶贫项目已经开展几十年，扶贫政策也不断调整，但至今都未出台一部全国适用的扶贫开发法，因此，对扶贫开发行为的性质定位、开发对象、开发主体、开发类别、开发模式等权利义务、法律责任都没有明确的法律依据和和界定。大部分相关规定都散见于其他法律法规中，主要包括《中华人民共和国农业法》《社会救助暂行办法》《财政专项扶贫资金管理办法》等。从目前的立法现状来看，我国至今都未出台中央层面的统一适用的专门性扶贫法，大多数均为政策、规章层次的形形色色的“意见”、通知等，且即使出现专门的扶贫地方性法规，也具有极浓厚的行政色彩，各地方法规之间极易产生冲突，不利于保证扶贫政策的连贯性及各地区之间的合作，这些都会影响到精准扶贫的管理，进而影响精准扶贫的效果。

2.精准扶贫过程监督管理不到位

建立一套健全的法律监督和制约机制是实现精准扶贫法治建设的必然之举。权力滥用在精准扶贫过程中屡屡出现，因而加强对精准扶贫过程的监督迫在眉睫。加强监督有利于提高政府工作人员的自我约束力、保护贫困者的合法权益，以此减少贪污受贿利己问题的出现。

我国现有的地方扶贫条例中涉及的监督管理内容不完善，机制松懈，虚设现象严重，且大多数为行政机关的内部监督，包庇现象严重，监督效力因此减半。同时，由于精准扶贫立法不完善，上位法在精准扶贫监督方面欠缺，使得扶贫主体对扶贫方面的行政监督也缺乏法律依据，导致监督问责没有相应的法律依据。贫困主体与精准扶贫息息相关，贫困主体是精准扶贫项目的直接受益者，因而若选择其作为监督主体，将尽心尽力维护自己的权益，效果事半功倍。但贫困主体作为社会监督的一部分并没有受到足够的重视。既是因贫困者自身法治知识、维权意识欠缺、法治思维未养成，也是因扶贫法律体系不完备，导致监督问责相关规定模糊、效力低等弊端。

3.扶贫资金管理不合理，缺乏法律保障

扶贫过程中最重要的环节是扶贫款的使用，因此，在立法层面建立扶贫资金科学有效的管理体系格外重要。在农村扶贫开发工作中，扶贫资金的监管存在着很多隐患和漏洞，导致扶贫资金的投放出现问题，扶贫资金的使用效率降低[3]。扶贫资金使用不合理表现最突出的三点是拨付迟缓、套取挪用、更改使用范围。扶贫资金拨付迟缓直接影响扶贫资金的使用效率，导致扶贫项目无法按时启动。当扶贫资金没有批下来、项目又急需于开始时，就会产生扶贫资金的挪用问题，或将扶贫资金用于发放单位职工的各种补贴，或将用于建设其他项目，弥补当前项目的资金短缺等。这些原因都会导致扶贫资金使用不当，进而影响扶贫项目的开展。因此，必须依法严控扶贫资金的使用。

三、应对扶贫困境的对策

1.制定完备的精准扶贫法律制度

构建完备的扶贫立法制度的重要性不言而喻，因此，出台一部在全国起统率作用的扶贫法规迫在眉睫。在内容上，扶贫法应从扶贫主体、扶贫对象、扶贫标准、方式、监督、问责、公开等方面有明确规定，从而缓解地方扶贫法之间的冲突，为各省市的精准扶贫工作提供模范化的指导，摒弃地方法规在扶贫方面的行政色彩，实现扶贫政策的“法治化”。制定切实可行的扶贫执行程序，防止扶贫过程中的贪污利己现象，严格按照既定的扶贫执行程序保障扶贫实施过程公平公正，维护扶贫对象的合法权益。司法机关要严厉打击在扶贫过程中出现的违法犯罪行为，既发挥制裁作用又发挥教育威慑作用。还应规定扶贫主体权力约束机制，英国阿克顿勋爵说：“权力往往导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[4]应制定细致的扶贫权力使用规范与限制，并设置对应的责任追究制度，而对于扶贫中的合法行为要给予法律保护与支持。

2.实现全方面监督

实现扶贫过程的全方面监督，需要各层次、各方面的努力。如扶贫的最关键执行主体——政府，不仅需要接受法律的监督，政府各部门之间也应建立相应的“互监互助”的制约模式。受扶主体因其切身利益与扶贫息息相关，会更细致、谨慎、全面地监督扶贫的整个过程，维护自己的权益。司法机关通过司法途径监督政府扶贫过程，严厉打击侵害受扶群众的违法行为，切实做到公平公正司法，拓宽权利主体利益诉求渠道，保障贫困群众的受扶权益。社会工作者与社会联系紧密，能够采用最恰当、最有效率的方式普及法律知识，有针对性地对受困群众普及相关法律常识，使贫困群众逐步树立法律观念、权利意识、平等意识和监督意识。每个地区设置专门的扶贫项目监管人，由其统筹监管当地扶贫項目的实施情况，并对监管人实行绩效考核，有功则奖，有失必究。建立公众监督举报制度，实现监督的多元化，由此确保扶贫项目的公开透明、公平公正，赢得扶贫抗贫攻坚战的胜利。

3.构建专门的扶贫资金使用制度

从立法层面着手构建扶贫资金使用制度，该制度应详细规定扶贫资金适用范围、扶贫资金发放时间、扶贫资金申请程序、违法使用扶贫资金的惩处等内容。另外专设一批人监管、监控、审核扶贫资金的申请、发放、使用等，发现问题立即采取行动调查，对违法行为要依法严惩。同时，各分管部门要互相监督，避免内部私自谋利谋权等违法现象的出现。应规定合理时间回访受扶对象，是否收到扶贫资金、是否为合格贫困群众、是否已脱贫等。应及时公开相关扶贫政策和规定，特别是在扶贫资金使用方面，更应做到公开、透明，可利用现代化技术“大数据”监督扶贫资金的使用情况，实施扶贫资金的专款专用及转账制度，从而实现扶贫过程的阳光化管理、规范化运行。扶贫资金的使用决定着扶贫效率，因而做好扶贫资金的监管尤为关键，建立专门的扶贫资金使用制度刻不容缓。

四、结语

促进新时代精准扶贫立法保障刻不容缓。精准扶贫的关键在“精”、重点在“准”。然而，我国精准扶贫工作普遍存在着扶贫精准度不够，受扶对象扶助不足，扶贫主体行为利己化，扶贫法律制度不健全，缺乏规范化操作等现象，这些因素大大制约了我国精准扶贫的步伐，影响着我国精准扶贫的质量和效率。要全面解决“两不愁三保障”突出问题，集中全社会力量攻克深度贫困堡垒，确保完成每年减少1000万以上贫困人口的任务，打赢脱贫攻坚战，实现全面小康。

参考文献：

[1]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐述：基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015（5）.

[2]尚小娟.我国精准扶贫法治化研究[D].兰州：甘肃政法学院，2018.

[3]中国扶贫研究中心课题组.论中国扶贫开发治理体系和治理能力建设[J].中国延安干部学院学报，2015（1）.

[4]张绪山.“权力腐败论”与现代民主政治[J].炎黄春秋，2011（3）.

[5]张巍.中国农村反贫困制度变迁研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008.

[6]汤黎红.社会权利本位与精准扶贫制度创新[D].温州：温州大学，2017.

[7]李可然.教育对精准扶贫的影响及对策研究[D].延安：延安大学，2017.

[8]李懿.赣南苏区精准扶贫问题研究[D].南昌：江西财经大学，2017.

[9]黄豆.我国农村扶贫法律制度的构建研究[D].郑州：河南师范大学，2018.

责任编辑：孙瑶