高 轩

(中节能环保装备股份有限公司 环保装备事业部，北京 海淀 100082)

根据全球碳项目统计的数据，在近几十年来，碳排放量急剧增加，对环境和人类健康造成了巨大影响。学者声称，大量的碳排放量会导致不可逆转的气候变化[1]。如果这种趋势持续下去，可能会引发海平面上升，泥石流，地震等重重自然灾害。通过洽谈与研究，联合国初步制定《联合国气候变化框架公约》，制定公约的最终目的是“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”。《气候公约》要求发展中国家通过制定强制性国家政策或采取必要措施来降低碳排放，承担国际责任。作为温室气体排放大国，发达国家需采取具体措施限制温室气体排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需要的费用。《京都协议书》的签订更近一步推进碳交易体系的执行。签署协议的国家将以自身1990年的碳排放量为基准，控制和实施减排。如果本年度碳排放量超过额定配额，他们将向其他有碳排放配额的国家购买碳排放指标。由于中国仍处于发展中国家，国际社会没有强制中国需要采取相应措施来降低碳排放量缓解气候变化。担负着国际使命感，中国政府积极响应国际社会号召，采取缓解和适应措施来应对气候变化压力。

1 中国碳排放交易的历程及其目前存在的主要问题

碳排放交易是一种基于二氧化碳排放量(以吨为单位来计算)的特定交易机制。换句话说，碳排放交易的执行力度可通过减排量来得出[2]。建立一个集成完整的交易体系是碳交易发展的基础，欧盟碳交易体系出现于2005年，政策特别是针对那些大体量的能源生产和能源密集型工业企业、国家。中国政府及国际社会高度重视在中国建立碳交易体系。中国政府于2010年10月已将其列入未来五年计划[3]。这意味着中国碳交易时代的开始。随之而来的是，2011年中国政府开设七个试点城市执行碳交易，于2013年建立碳排放交易区域。这代表着中国政府未来碳交易体系建设的基本标志。随着国家颁发《碳排放权交易管理暂行办法》政策文件，中国碳交易体系发展正式走向执行阶段。

但由于《京都协议书》只针对发达国家，对中国没有强制性执行要求。换句话说，国际社会并未强制中国企业和个人承担碳排放减量的责任。目前，中国碳排放体系的发展更倾向于自愿减排。这意味着部分企业和个人自愿为其产生的排放量购买碳排放指标。中国自愿减排的市场发展也推动了《京都协议书》中的清洁能源机制(CDM)发展。清洁能源机制表明，附录I中的发达国家可通过帮助附录II中的发展中国家来实现其减排目标。自愿减排与清洁能源机制相似，但不属于《京都协议书》的强制要求。当前，越来越多的个人、企业愿意承担环境保护责任，为减少碳排放执行碳交易。官方数据显示，自愿减排更多发生于中国的一线城市中。例如，截至2011年4月，上海环境能源交易平台已有超过2023.61万活跃用户自愿减排。

中国碳交易体系的有关规定，主管部门及交易机制在七个试点城市内不断得到完善。以下列表为中国碳交易体系的发展进程[4]。

表1中国碳交易制度发展概要(来源: 中国碳排放组织)

年份主要发展2004中国认可CDM的实施,国家发展和改革委员会(NDRC)发布了包含CDM准则的白皮书2005在国家发改委的支持下,清洁发展机制下的碳交易在中国开始,“十一五”规划在中国开始2007“国家发改委发布中国首个国家气候变化计划”2008建立了环境和碳交易中心,例如天津气候交易所,中国北京环境交易所和上海环境与能源交易所2009中国承诺在COP15之前的2020年实现“碳强度降低”比2005年的水平降低40-45%。20108月:中国政府在五个省实施低碳发展;10月:国务院制定了《关于加强新型战略产业培育和发展的决定》,其中首先提到建立碳交易机制,并建立了深圳排放交易所。 同时,中国在天津主持《联合国气候变化框架公约》谈判11月:在“十二五”规划纲要中提到碳市场是缓解气候变化和碳排放的关键措施之一20114月:国家发改委官员宣布,部分城市和省份开始试行碳交易市场11月:国务院发布《控制温室气体工作计划》“十二五”期间的气体排放”; 11月中旬,国家发改委批准了七个试点省市进行碳交易

年份主要发展2012-2013“试点地区的设计阶段,审查和批准排放限值和分配,以及详细的实施计划”2014试点地区碳交易的运营期2015中国的CCER已正式纳入交易绩效系统,并且有七个站点发布了“碳抵消管理方法”2016建立国家碳排放交易体系

在试点工作里，如何维持碳交易市场供需平衡将是中国政府面临的首要问题。现有阶段，个人与企业属于自愿减排，供需双方都没有规定指标衡量。现有碳交易体系是供需双方出于对自身义务及对全球变暖承担的国际责任采取的积极反应。没有制定指标和法律法规衡量，碳市场供需平衡很难维持。

其次，相比其他国际，中国碳市场管理较为宽泛。这简介导致碳排放价逐月波动。通常，自愿减排指标取决于一系列因素。碳价格受项目类型，项目地点，发行时间和认证标准的影响。没有统一标准，很难获得稳定的参考价格。例如，上海环境能源交易所的自愿减排价格为20元一吨，而北京环境交易所为35元一吨。

同时，现有碳交易体系缺乏透明度和信用基准。与清洁能源机制不同，自愿减排缺乏可靠的标准体系和第三方标准认证。缺乏碳交易信用基准是当前中国碳交易发展的实际情况。在这种情况下，一个项目可能会根据不同的认证标准多次申请。碳信用基准在监管不到位期间可能会出现虚假的数据。此外，缺乏与自愿减排相关的专门督查机构和管理部门将影响碳交易发展。

此外，中国碳市场上存在大量碳排放交易所。由于自愿减排的主要程序如生产，认证和交易程序等方面监管力度不严，易产生潜在问题。须在具备监管力度的条件下，才能有条不紊的开展碳交易。《经济报纸》指明，中国碳交易所数量增长迅速。近20多个省市都有大量碳交易所产生，与当地的监管力度并不匹配。大部分碳交易配置不合理，无法适当的处理当地碳交易业务。省市级碳交易难以形成一定规模的交易量。

除了中国为《京都协议书》中的发展中国家因素外，中国之所以形成自愿减排还有其他原因。缺乏基本条件是碳交易发展的主要制约因素。一方面，企业自愿减排的动机不足。根据哥本哈根会议，中国政府宣布，到2020年预计每单位GDP的碳排放量将减少40%至50%。因此，政府向企业发布的目标与单位能耗指标相似。这意味着企业没有明确的减排指标。另一方面，公众和企业对低碳环境保护的认识不高。尽管中国政府已建立许多碳交易所并实施了一些自愿排放交易。总体来说，大多数企业没有意识到具体的气候变化问题以及国际社会有关法规所造成的影响。此外，一些企业仍将实施碳交易视为一项消极活动，这可能会在减排初期增加投资。此外，实际上许多企业将低碳仅用于概念层次，作为盈利的手段而不是落实节能减排。

现有碳交易发展上，公众对低碳保护的认识还不够高。根据关于中国公民对低碳意识活动调查报告，近80%的公民对低碳理解仍停留在概念层面。学者还表示，超过70%的人认为实行低碳生活方式和碳交易将改善当前的生活环境。92.5%的公民支持低碳社区建设，但只有少数公民愿意为低碳建设作出自己的努力。

2 中国的试点工作及其得失

以下将对七个试点的现有工作从碳交易体系不同制度做一总结，并进行逐一比较。

第一，碳排放量总量及碳交易范围设定[54]。

碳交易的重点之一是可以通过设置碳排放的上限来控制总量上限。控制年碳排放总量是通过碳交易系统实现碳减排有效性的根本。如果设定碳排放总量大于实际排放量，将直接导致供过于求，并增加碳市场形成的难度。此外，排放总量随着GDP逐年波动。但由中国现状，政府部门很难确定碳排放总量。一方面由于缺乏历史碳排放数据将直接影响碳排放总量的精确性。另一方面因中国的GDP较难确定，未来碳排放总量可能会持续增长抑或持续跌落。同时，作为发展中国家，实行碳交易是自愿的，而非强制性。综上所述，年碳排放总量有必要根据年预测GDP的波动而精准设定。

碳交易体系涉及到不同企业之间的排放气体。只有部分排放气体与碳交易相关。尽管《京都协议书》中规定了六种天然气需纳入碳排放气体，但中国碳交易仍处于初期阶段。因此，在中国碳交易所涉及到的交易气体只包括二氧化碳。但从理论上讲，扩大覆盖范围将提高碳排放量的精准度，同时能增加减排成本的多样性。这将直接减少排放成本并提高碳交易体系的效率。但实际来看，交易范围并不是覆盖越大越好，一些企业的排放量少于总排放量。减排的管理成本将高于此类企业的收益。

第二，碳排放配额的分配方法。

碳排放配合的分配方法主要被分为两类，有偿分配和自由分配。从理论上讲，有偿分配比自由分配更灵活。企业可根据不同情况通过有偿分配来调整排放总量。但实际情况表明，自由分配更利于推进碳交易体系。此外，自由分配将减少由于实施碳交易对企业产生的额外成本。自由分配可以在一定程度上减轻新机制对企业经济的影响。但是，这也对碳交易市场造成负面影响。一方面，自由分配将减少碳排放价格对投资者的影响，这可能减缓企业向低碳经济的转型。另一方面，对于新的碳交易参与者，自由分配有可能导致过度排放。

中国目前绝大多数分配方式为自由分配。推进碳交易体系落地，达到实际减排效果，未来在各城市结合其自身情况设立分配方式是必要的。

表2 各试点分配方法汇总

第三，监控，报告和验证机制(MRV)

精准的碳排放数据需要通过检测，报告及验证机构来收集，这是碳排放体系的基准。MRV机制里的规章制度和方法由主管部门制定。每个试点城市应根据自身实际情况制定合适的方法。监测计划，包括排放设施的技术过程，监测频率和方法，分配给每个企业。排放报告每年由每个企业自己发布。这些报告由第三方组织审查，然后将验证报告和排放报告提供给主管部门。基于此，实际排放量可以由主管部门确认。因此，MRV机制可以看作是一个完整的封闭循环。

第四，交易规则。

交易规则包括构建交易平台，交易类型和交易主体。目前，每个站点的交易系统是独立分离的。

表3 各试点交易规则总结

第五，中国目前碳排放试点发展情况总结。

从排放配额价格方面来看，根据碳市场信息，每个试点的每吨碳排放价格是不同的。这种情况是由不同的机制和每个试点的不同条件引起的，例如不同的经济发展速度和减排成本。碳市场周报(2017年8月7日至8月11日)的最新数据显示，北京的碳排放单价最高，为48.36元/吨。同时，重庆的价格最低，仅为2.33元/吨。

图1 每个试点的碳排放交易量比较

至于排放配额量，图1显示了截至2017年8月11日每个试点的中国碳排放配额量的详细信息。显然，广东省的排放配额量是最大的。此外，排放控制企业是排放配额量的主要群体。除广东和深圳外，还设有投资机构。与排放控制企业相比，投资机构更愿意实施碳交易。

由于每个试点的排放交易机制，企业是否遵守履约期直接影响碳市场的表现。 此外，碳市场的基本数据取决于覆盖企业的绩效。如果碳排放数据不可靠或排放控制企业超过排放限额，将对碳市场建设产生严峻影响。根据2014年的经验，只有少数试点的碳排放控制企业失败。此外，上海所有排放控制企业均遵守先前的协议。相反，天津，北京和广东发生履约延迟的情况。尽管在排放控制企业中只有5%超过了碳排放配额。因此，应加重相关的处罚措施。例如增加处罚，记录不良信用信息并取消有关节能减排的财政支持。

3 中国碳交易市场发展趋势分析

北京顿顿公司所做的预测表明，从理论上讲，碳交易供给将高于市场需求。北京碳交易所的数据显示，截至2015年底，已宣布1300多个CCER项目，其中已记录340多个项目。这表明先前市场中存在碳供过于求的情况。而且这种趋势在2016年仍在增加。因此，作为一个转折点，2016年碳排放市场的发展为负。但是，从其他角度看，未来的国家排放交易发展可能是积极的。由于国家碳市场的运作，无试点地区和试点地区将把重点放在地方发展上。为了促进当地经济发展并符合政策要求，非试点地区将逐步把重点放在企业的排放控制上。同时，这些试点地区也在酝酿新的控制业务。另外，随着碳市场的发展，生产出各种碳产品。因此，中国碳交易的进一步发展是乐观的。

当然，中国碳交易市场发展的机遇和挑战并存。第一点，中国目前的全球碳排放量最大，我国碳交易的潜在市场和客户群体庞大。碳市场一旦全面建成，将释放成千上亿的市场资本。第二点，中国政府的政策执行力较强，为未来碳交易市场的全面落地奠定政治基础。第三点，中国政府高度重视环境问题，大力提倡低碳发展，有利于未来碳市场的可持续发展。第四点，国际环境不容乐观，美国近期单方面宣布退出巴黎协定，澳洲取消碳税政策，欧盟碳市场低迷等事件表明，碳市场发展正式进入寒冬。第五，中国大力发展碳市场要面临全球经济下行的压力。

此外，现有制度及不足之处将对未来碳市场发展造成一定影响。现有制度的不足之处分别在于分配方法，交易规则，MRV系统，限额设置和碳市场设计等方面。此外，碳排放数据的采集方式仍不够精确，将直接影响碳市场制度制定的准确性。其次，由碳报告得出，在碳交易量及碳价格等方面缺乏市场流动性。由此可见，解决现有制约因素的同时，加强不同产业领域之间的合作且重新制定碳交易的覆盖范围对于未来碳交易市场发展是必要的。未来碳交易体系发展需要法律制度的完善。发展碳排放交易需要规章制度和法律的支持。在碳交易工作流程中需要有明确程序和标准。尤其是当面对地方政府和投资者的投资时，相应的规章制度要明确完整。目前，就现行的法律法规《清洁发展机制项目运行管理办法》而言，仅提供中国清洁发展机制的管理和项目审批，还不足从规章制度角度达到自愿减排。这就表明以法律法规作为基础，碳交易市场才能得以良性运行。

中国未来碳市场发展还需循序渐进，距离碳市场达到显著减排效果仍需一定的时间。中国一方面需大力加强与欧盟等发达国家合作，借鉴其发展经验，完善现有制度。另一方面，作为巴黎协定附录二的国家，中国的碳市场发展路径，对其它发展中国家的碳市场发展有着重要意义。对此，国家发展和改革委员会关于碳交易市场的最新公告(2016年第57号)要求2017年应开展多项相关工作。2017年的主要目标是开展相关基础工作，以确保国家碳交易市场的安全。就目前来说，国家发改委要求各省要重视碳交易市场建设，中央企业应加强对碳排放的内外部管理，建立集团的碳排放管理机制。今后需要为企业制定国家排放权交易市场工作计划。企业在运营期间，地方政府还应提供必要的资金，利用外部合作来支持能力建设和其他基础工作。