新经济环境下地方政府专项债券融资的研究与思考

2020-03-16邹晶

财经界·上旬刊 2020年3期

邹晶

关键词：新经济环境地方政府专项债券融资

一、地方政府专项债券融资的发展特点

首先，地方专项债券的发行额度稳步上升。为满足地方合理融资的需求，自2015年正式发行后，地方政府专项债券的发行额度呈逐年跨越式上升，2015-2018年的年均发行额分别为0.1、0.4、0.8、1.35万亿，在促投资稳增长方面发挥了举足轻重的作用。

其次，地方专项债券的发行期限主要集中在3、5、7、10年期。统计显示，地方专项债券的发行期限为1、2、15、20年期的较少，而主要集中在3、5、7、10年期（其中有44.35%为5年期，占比最高）。由于政府规定地方政府专项债券的发行期限由各地对项目建设、回收周期、运营及债券市场状况等全方位调研后确定，但7和10年期专项债券的总发行额要控制在专项债券全年发行额的50%内，因此使得5年期的专项债券发行总额显著高于7、10年期。

最后，中西部地区专项债券占比低于东部发达地区。由于专项债券纳入到政府性基金预算中，对项目收益具有一定要求，因此地区债务限额、项目收益率及地方财力等直接影响到专项债券的发行规模。從2018年专项债券发行情况来看，中西部地区的重庆、江西、湖北及河南专项债券发行占比分别为66.01%、50.89%、54.47%和50.84%（其他省份占比均低于50%）;东部发达地区的江苏、广东、山东、安徽的发行规模均在千亿以上（其中江苏以1755.7亿元居首位）。

二、地方政府专项债券融资的发展思考

（一）流动性的增强以促进可持续发展

受到流动性溢价的补偿等影响，现阶段市场利率高于专项债的票面利率，造成银行等机构更愿意持有专项债到期而非主动以市场价格售出，这使得商业银行是地方政府专项债的承销商，存量专项债集中在银行，缺乏流动性。为削弱地方政府预算软约束对专项债券合理定价的影响，促进专项债券发行的市场化以强化流动性，可在借鉴企业债相关经验和做法的基础上，设立类似直接投资人制度，让直接投资人可以根据自己的需求来参与到专项债券的发行中（不能分销）。参与到专项债券发行中的市场参与者越多，卖方的干扰就越弱，相应的专项债券发行中的各种风险就越分散，从而使地方政府专项债券融资获得充足的资金支持。

（二）评级机制的完善以确保外部监督的有效性

地方政府专项债券的发行必须构建在完善的信用评级机制上，可引入至少两个评级机构并对相应项目的收支明细状况进行充分披露。选择对象必须是公开且市场化获得中国人民银行征信局和证监会认可的信用评级机构，选择标准是评级质量、工作效率、评级经验及研发能力等，选择依据是熟悉信用评级业务和市场的专业人士意见，避免评级机构间以缩短评级时间、降低评级收费及评级质量等进行恶性竞争。

（三）发行管控的强化以确保到期专项债务偿还的顺利开展

在充分坚持发挥市场机制作用和“谁借钱、谁负责”原则的前提下，地方政府专项债券的发行必须通过作用机制牵引来规范债务管理，确保前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等各项工作的开展都严格遵守相关制度规定。需要明确的是，专项债券的发行主要由省级政府负责，而市县政府则负责落实其他具体工作，并且通过制定科学合理的实施方案来确保发行工作顺利实施，如某个项目的规划实施具体时间、每个阶段具体需要融资和发债的规模等都需要在兼顾财政长远规划的基础上，制定合理的方案。此外，在专项债券发行过程中要强化对应资产的管理，根据相关法律法规来构建资产统计报告制度，动态监测对应资产的管理状况，一旦发现违法违规行为要及时严肃处理。