王 欣

(泸州职业技术学院商学院 四川 泸州 646000)

一、引言

土地是城乡要素流动和市场化资源配置的重点，宅地基作为农户生存的“最后保障”在农村“三块地”改革中扮演着至关重要的角色。随着我国工业化、城镇化进程的加快，大量农户实现了从农村到城市的迁徙，导致一定数量宅地基的闲置，宅基地的财产价值不能得以体现。与此同时，建设用地资源日渐紧缺，城乡土地资源供需错配问题突出。基于这样的现实情况，创新宅基地制度成为我国农村土地产权制度改革的题中之意。2018年1月，中央一号文件明确我国将探索宅基地“三权分置”改革，在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体成员的基础上，适度放活使用权。随后，2019年4月，国务院印发的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出在宅基地“三权分置”下进一步放活使用权，实现宅基地的集约利用和盘活增值，同时探索宅基地的有偿退出机制。此前，宅基地仅分设所有权及使用权，资格权的增设强化了宅基地用益物权属性，在一定程度上弥补了“两权分离”的制度缺陷。

我国农村宅基地制度改革试点工作于2015年正式启动，四川省泸县被确定为全国农村土地制度改革33个试点县之一。试点工作开展以来，泸县坚持以激活沉睡的农村宅基地资源为目标、产权明晰为基础、户有所居为前提，统筹推进农村宅基地制度改革，盘活农村土地价值，助力乡村振兴战略的实现。本文将以四川泸县宅基地制度改革试点实践为重点，对“三权分置”下农村宅基地资格权实现困境进行分析，提出宅基地资格权的界定标准，同时进一步完善资格权的相关权能。

二、宅基地资格权的法律属性

为了加快推进农村宅基地使用权流转进程，更好地保障农村社会的稳定以及农村集体经济组织成员的居住权和财产权，宅基地资格权应运而生。宅基地资格权作为“三权分置”理论新创设的一种权利类型，在现有法律法规上找不到适用的条文，其性质和内涵亟待明确。宅基地资格权的法律属性不同于宅基地所有权、使用权的物权属性，它与村集体经济组织成员身份紧密联系，具有权利主体身份限制和成员属性，集体经济组织成员可以凭借其成员身份在团体中享有宅基地分配请求权、退出权等一系列的权利。同时，成员权在学界一般定义为成员在团体中享有的各类权利的集合。成员权以社团成员身份为产生基础并且权利仅局限于社团内部。成员权的这些特征与宅基地资格权内涵相符：其一，宅基地资格权将成员权中社团具体定位于村集体经济组织，宅基地资格权的存在与否取决于农村集体经济组织成员身份的取得与灭失；其二，宅基地资格权仅存在于农村集体经济组织内，该权利的实现在本村集体经济组织外部无实质意义。因此可以推定宅基地资格权应归属于成员权范畴。

三、“三权分置”下农村宅基地资格权的地方实践与现实约束——基于四川省泸县宅基地制度改革试点实践

在理论层面，关于农村宅基地资格权法律问题的探讨及规范性解析已经有了较为深入的研究。但是在实践层面，“三权分置”理论框架在传统农区的契合程度以及“三权分置”下资格权实现问题的研究尚处于初级阶段，而传统农区宅基地资格权的实现是放活宅基地使用权，盘活农村土地价值的关键所在。结合传统农区的特点，四川省泸县在宅基地资格权的界定、取得与退出机制方面进行探索，为推动宅基地资格权相关问题的研究提供了切实可行的案例。

(一)农村宅地基资格权实现的地方实践

四川省泸县是农业大县，农村人口占比高达90%。随着我国工业化、城镇化的发展，大量农村人口向城镇转移，先富起来的农民纷纷选择进新村、进城镇定居，因此农村宅基地出现了一定程度的闲置情况。试点改革前，泸县有宅基地31.06万宗，其中闲置宅基地3.46万宗，占11.13%。泸县农村地区出现“荒地”又“缺地”情况，农地供求不平衡，在一定程度上阻碍了农业规模化、集约化及专业化生产。基于这样的现实情况，开展泸县宅基地制度改革是农村土地制度“三项改革”的重点，而宅基地资格权问题的相关试点实践又是泸县宅基地制度改革的重中之重。

1.创新成员资格认定标准

由于宅基地资格权归属于成员权范畴，权利随着成员身份的产生而取得，随成员身份的丧失而消失，因此宅基地资格权应落实到农村集体经济组织成员资格的认定上。目前我国并未制定基本标准界定集体成员资格，各村集体关于成员资格界定的具体标准也不尽相同，四川省泸县以有章可循、可操作性强为出发点，主要以户籍为标准。但是随着城镇化的推进，城乡之间人口流动频繁，增加了传统农区集体成员资格认定的难度，仅靠单一标准或以单一标准为主进行认定产生的争议较大，因此泸县采取折中措施，以上级部门指导为主，村民自主协商为辅，将正式的基本政策与非正式的习惯认同相结合，形成“地方特色”的具体认定标准。同时在原有的以户籍为基本标准的基础上新增是否以土地为基本生活保障等认定标准，为进城务工农户留下一条后路。

2.探索有偿取得与退出机制

界定成员资格是宅基地资格权实现的首要也是必要条件，凡属于农村集体经济组织成员的自然人就可以取得宅基地资格权。在明确集体成员资格后，宅基地资格权的具体表现就是宅基地取得与退出标准。四川省泸县以保障农户基本居住需求和合理配置宅基地资源为原则，突破简单的无偿性，探索宅基地的有偿取得与退出机制，由下至上降低改革成本，实现农户自主参与的制度创新。在探索宅基地取得机制方面：第一，明确宅基地的取得资格。泸县打破原有的“一户一宅”取得方式，创新地把以“户”分配变为以“人”分配，即具备集体成员资格的村民在申请宅基地时以人口数量核定面积；第二，明确宅基地取得方式。泸县实行

“一个无偿，两个有偿”的差异性宅基地分配制度。“一个无偿”是指具备本集体经济组织成员资格的农户法定无偿取得本集体经济组织区域范围内的宅基地，“两个有偿”是指取得本集体经济组织区域外、城镇规划区内的宅基地比城镇规划区外要上浮20%的“跨区有偿”和超额取得宅基地的超占面积按梯度收取有偿使用费的“超占有偿”。在探索宅基地有偿退出方面，泸县具体问题具体分析，根据农户不同需求，设计进城购房、中心村建房、易地搬迁、新型社区、集中养老这五条宅基地退出路径。同时制定了房屋残值补偿、宅基地补偿、社保补

(二)农村宅地基资格权实现的现实约束

四川省泸县在宅基地资格权问题相关试点实践中取得了一定成效，对资格权认定、有偿取得及退出机制进行了探索。但是随着改革的推进，试点地区实现逐渐出现宅基地资格权实现与现行政策法规或传统习惯相冲突的情形，宅基地资格权的实现依旧存在着亟待解决的现实约束。

1.集体成员资格界定标准争议较大

农村集体经济组织成员资格的确定是农户成为宅基地资格权人享有宅基地

资格权可期待利益的充要条件。在试点实践中，集体成员资格界定标准并不明确，同时由于涉及到村民自身利益，集体成员资格的不明经常导致一定程度的矛盾纠纷，特别是“流动性”人员资格的界定问题。“流动性”人员是指因婚姻、外出务工等因素流入和流出农村集体经济组织的成员，这类人员的成员资格界定困难，标准不一，其切身利益容易受到忽视。

2.农村宅基地彻底退出难

在实践中，试点地区积极探索宅基地有偿退出机制，在一定程度上增强了农户宅基地退出意愿，但是由于普遍的“恋乡”情结，容易导致部分已在城镇稳定就业并定居的农村村民农村和城镇土地“两头占”，不愿意有偿退出农村宅基地。同时又因为具备农村集体经济组织成员身份所享有优惠政策和拥有宅基地资格权所享有的宅基地分配、政府征收补偿等权能，大部分试点地区宅基地退出为“保权腾退”，即保留宅基地资格权的退出，农村宅基地彻底退出比较困难。

四、“三权分置”下宅基地资格权的制度设计

为了顺利推进宅基地“三权分置”改革进程，缓解传统农区宅地基资格权实现的现实约束，宅基地资格权的制度设计亟待完善，建议制定集体成员资格界定的基本标准，各村集体根据实际情况再制定具体标准，同时明确并完善宅基地资格权的相关权能。

(一)集体成员资格界定标准的厘定

实践中，农村集体经济组织成员资格界定不明确、标准不统一等问题主要发生在“流动性”人员群体中，对于未流动人员，即一直待在集体内部、未流出和流入的成员资格界定基本没有争议。对于集体成员资格界定的基本标准可以归纳为户籍、以土地为基本生活保障、在村庄有比较固定的生产生活这三个标准。户籍是公民身份的证明，记录着公民的基本信息，以户籍为集体成员资格界定的基本标准可操作性强。一般来说，户籍迁出本村庄就意味着集体成员资格的灭失，因此户籍是成员资格界定的首要标准；现阶段，土地仍然对集体成员来说具有基本生活保障作用，土地相当于一个“蓄水池”，对农村失业人口有较强的吸纳能力，对于农村地区稳定起到了重要的作用。因此以土地为基本生活保障应作为集体成员资格界定的核心标准；在村庄有比较固定的生产生活作为界定标准主要是为了让愿意并且实际在农村进行生产生活的人获得集体成员资格，以此维护村庄共同体。但此界定标准应居于以上两个标准之后，以外出务工的农村人员集体成员资格界定为例，如果这类人员户籍在村集体，并且以土地为基本生活保障，那么即使他未长期在村庄生产生活，仍属于农村集体经济组织成员。

(二)农村宅基地资格权权能设计

宅基地资格权最主要的权能为宅基地分配请求权和征收补偿权，这两大权能是实现宅基地资格权权利价值的重要方面。宅基地分配请求权主要是指农村集体经济组织成员凭借其拥有的宅基地资格权，根据村集体宅基地分配的原则，向农村集体经济组织申请宅基地的权利；征收补偿权是指基于放活宅基地使用权和房屋使用权流转的目的，政府适度征收宅基地时应给予宅基地资格权人的补偿。当宅基地资格权人与使用权人为同一成员时，该成员同时获得与宅基地相关的社会保障类费用、土地补偿费用以及地上房屋的补偿费用。当宅基地资格权人与使用权人为不同成员时，宅基地资格权人仅获得与宅基地相关的社会保障类费用和土地补偿费用。