李学良

（深圳市罗湖区教育科学研究院，广东 深圳518000）

随教育现代化实践与评价的推进，中国已有许多省市制定了适应当地需求的教育现代化评价指标体系，其中上海、浙江、江苏、广东、北京五个省市颁布、实施的指标体系与评估方案相对比较成熟。因此，文章将以此为案例，透析其共性指标和个性指标，总结经验与问题，为制定优化版的教育现代化评价指标体系提供参考框架。

所有经过实践的评价指标体系的结构模式中，CIPP模式最具独特性，其将评价分为4个维度，即背景（context）评价、输入（input）评价、过程（process）评价、结构（production）评价。鉴于五个省市的指标体均在一定程度上参考了这一模式，本文将其作为对各省指标体系进行比较研究的分析框架，将五省市的指标体系整合在表1所示的框架之内。由于五个省市教育现代化评价指标体系的一二级指标在逻辑抽象层次上的不同，将会结合相应指标的检测点，在同一逻辑层次上对指标的具体内容进行分析与解释。对于一些难以完全归入CIPP分析框架的指标，将会纳入“综合指标”。表1通过二维表的方式呈现五个省市教育现代化评价指标体系的具体内容。

表1 省市教育现代化指标体系的内容比较二维表［1-5］

续上表

如表1所示，五省市指标体系的整合体系来看，所有指标体系都涉及到了背景指标、投入指标、过程指标、结果指标与综合指标，其中背景指标包括综合入学率、起点公平；投入指标包括经费投入、办学条件及信息化水平、教师配置；过程指标包括开放度、国际化、过程公平、教育治理、办学机制；结果指标包括学生综合素养、社会贡献、办学水平、特色教育；综合指标包括教育均衡发展、学习化社会、教育满意度。

依照三级指标出现在各省市指标体系中的频率，我们将3个及以上省市指标体系涉及的三级指标作为共性指标，将只有3个以下省市涉及到的三级指标作为特色指标，对各省市指标体系的进行具体的分析。特色指标还会参照各省市指标体系的结构、权重、评价标准、数据搜集与分析等因素，并结合各省教育现代化评价的相关实践进行综合考察。

一、地方教育现代化评价体系的共性指标

五省市共同关注的指标，即共性指标，可概括为教育公平（起点公平、过程公平、教育均衡发展）、经费投入与教师配置、开放度与国际化、学生综合素养与社会贡献、学习化社会、教育满意度等六个方面。

1.教育公平（起点公平、过程公平、教育均衡发展）

教育公平是各省市指标体系共同关注且最为重视的内容。教育公平在五省市的指标体系涉及背景指标中的起点公平、过程指标中过程公平以及综合指标中的教育均衡发展。在各省市的指标体系中，起点公平普遍性最高的是进城务工人员随迁子女入学机会、残疾适龄儿童入学机会，其次是贫困生受教育机会、女性适龄人口教育机会、农村适龄人口教育机会，境外人士子女教育机会则只有浙江省涉及；过程公平中，普遍性最高的是多样化教育、学生受帮扶比例、教师合理流动机制，其次是班额；教育均衡发展普遍性比较高的是学校布局、义务教育城乡均衡，其次是义务教育校际均衡、各类教育协调发展与互通衔接。

2.经费投入与教师配置

投入指标中，五省市指标体系比较关注的经费投入与教师配置具有高度的一致性。经费投入中，普遍性比较高的指标是财政性教育经费、生均教育经费，其次是教育投入“三增长”、非义务教育阶段学校公共资源供给；教师配置指标中，普遍性比较高的是中小学生师比、学前教育专任教师学历达标率、职业学校中“双师”型教师的比例、教师培训，其次是义务教育教师学历。对这些指标的重视，反映了当前教育经费结构对政府财政拨款的依赖性，教师编制、教师结构（学历结构、类型结构）与教师专业发展在现阶段教育现代化实践中的重要性。

3.开放度与国际化

教育开放度是衡量教育体系与其他社会系统之间沟通情况的重要指标，实际上国际化也是教育开放度的重要表现之一，但是五省市为了突出国内教育与国外相关教育机构之间的沟通，将其作为单独的指标内容单列。开放度指标体系中，普遍性比较高的指标是学校、社会教育资源的开放和利用，其次是产学研结合水平、高校学分互认比例；国际化指标体系中，普遍性比较高的是跨文化交流与合作，其次是跨文化教育和国际理解教育。可见，当前的教育开放度还处于比较低的阶段，国际化仍旧以人员交流为主。

4.学生综合素养与社会贡献

学生综合素养与社会贡献是结果指标的主要内容，五省市在这点上达成高度共识。学生综合指标中，普遍性比较高的是学业水平（升学率、毕业率、结业率）；其次是思想品德、心理健康、身体健康；社会贡献指标中，普遍性比较高的是主要劳动人口平均受教育年限；再次是新增劳动力人均受教育年限、高校科研创新能力、高校应用研究开发成果转化率。从中可以看到各省市指标体系中对学生发展观的理解，学生的身心健康、学业成就已成为关注的对象，这是中国教育评价领域可喜的进步。

5.学习化社会

学习化社会是终身教育体系下的重要举措，其在五个省市的指标体系中均有体现。学习化社会指标体系中，普遍性比较高的是社区教育网络、终身学习网络，其次是继续教育。由社区教育在终身教育体系中的地位与终身学习网络的重视程度可见各省市对终身学习的支持力度。各省市的指标体系中，学习化社会是作为学校教育的延伸存在，比如北京将0-3岁幼儿早期教育纳入指标体系之中。

6.教育满意度

教育满意度是衡量教育外在声誉的重要指标，用人们的主观感受来说明当前教育发展状况与人们期望值、切身感受之间的切合度。教育满意度指标中，比较具有普遍性的指标是社会各界对学校教育的满意度，其次是学校对政府管理和服务的满意度。可见，各省市指标体系设计者对学校教育与社会期望切合度、政府与学校关系适切的重视程度。

二、地方教育现代化评价体系的个性指标

除了共性指标之外，五省市各有自己独特的个性指标，这些指标体现了各省市教育现代化发展方向的不同追求与实践推进的不同情况。

江苏省，苏南、苏中、苏南地区发展程度层次明显，特别是苏北地区有大片农村地区，教育相对落后，为了保证适龄儿童的入学机会，非常重视各级各类教育入学率的问题，涉及的指标有学前三年教育毛入园率、义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率、高等教育毛入学率；江苏省生均经费偏低且教育投入以政府财政拨款为主，针对这样的情况在“投入水平”二级指标中设计了“各级教育生均预算内教育经费在全国省份排名”与“民办教育健康发展”检测点；江苏地区不同区域、区域内校际之间均衡不够，且优质学校数量不够，故设置义务教育城乡、学校间条件均衡化比例，“高水平大学数量”“优秀标准的各级各类学校比例”促进优质学校的发展；另外，“城市和农村居民社区教育活动年参与率”中增加“老年人年参与率”子项，符合江苏老年社会的发展趋势。江苏省的指标体系设置了目标值，达不到目标值就会扣除相应的分数，以达标的形式促进江苏教育现代化实践的推进。

浙江省县域层面的教育现代化指标体系，从一级指标看，比较重视教育优先发展与教育公平，均占到了300分（满分1000分，附加分60分），其中教育优先发展条件保障包括经费保障、教师保障、资源保障三项指标，各100分；教育公平包括“义务教育高水平均衡”“各类教育协调发展”“弱势群体教育保障”，各100分。从二级指标、检测点及其认定办法看，浙江的指标体系更加侧重解决教育实践中的具体问题，许多二级指标和三级检测点的设置都体现了国情和省情。如浙江二级指标设有“平安校园”“择校热问题”，三级检测点“落实‘减负’责任”“确保学校按规定开课”“建立校舍维修改造长效机制”等。值得一提的是，浙江指标体系中一级指标“提升质量”下的二级指标——“建立评价机制”，该体系包含了“建立以综合素质为核心的学生评价机制”“建立教师专业发展评价机制”“完善学校发展性评价制度”，通过评价体系构建的方式促进学生综合素质培养、教师专业发展、学校办学质量提升，具有一定的新意。

广东省的指标体系，依照“保障—实践—结果”的思路设置，逻辑清晰。从二级、三级指标来看，有一些比较有特色的设置，比如将“教育公平”放在结果指标中考虑，而且考虑性别、地区、户籍、国别等因素在受教育权上的影响，设置了“农村适龄人口教育机会”“女性适龄人口教育机会”“非户籍常住人口子女教育机会”“境外人士子女教育机会”，在一定程度上照顾到了其生源的复杂性。另外，二级指标“教育质量”设置了“升学率与就业率”监测点，二级指标“教育效益”设置了“教育对县域社会发展的贡献力”，二级“办学条件”设置了“社会教育机构”监测点，还考虑办学要素的效用问题，比如“经费使用的监测与效益评估”“教育信息化成效”“特色的适切性”“特色的影响力”等。值得注意的是，浙江的指标体系还考虑教育改革在教育现代化建设中的作用，设置了“教育改革”二级指标以及相应的三个监测点——“改革理念”“改革研究”“改革成效”。尽管这些特色指标还不够成熟，但具有参考价值。

上海市的指标体系，设置了基本指标、特色指标、核心指标三个部分，有时候可以忽略前两项指标，仅仅测评核心指标。这种设计避免繁杂指标体系的问题，监测指向明确，而且能够达到检测的效果，具有新意。上海市的特色指标部分，关注农民工子女的入学问题、教育国际化以及中小学教师的科研能力，还设有评估对象自选的“其他自选指标”项目，既突出了重点，也体现了指标体系的灵活性。从具体内容上说，上海特色指标中的教育国际化与基本指标部分的“学习型城市建设水平”两项指标最具特色。从监测点看，上海的国际化追求的是高水平的国际化，其设置的监测点为“中小学境外学生占在校生的比例”“国际学校和中外合作办学水平”，这也反映了上海当前的教育国际化水平。上海市将终身教育体系放置在“学习型城市”视角下进行，并设置了“公共图书馆藏书量”“学校和社会公共文化、体育设施资源的共享水平”两个监测点，立足于为学习者提供公共服务，具有较高的可行性。

北京市的教育现代化指标体系，虽然指标数量不多，但是涉及的方面却比较全面，其中北京对非义务教育及校外教育的关注具有鲜明的特点，比如在“教育经费投入水平”指标下设置“建立适应当地居民收入水平的非义务教育阶段教育成本分担机制”检测点，在“教育普及水平”指标下设置“0-3岁幼儿早期教育指导率”，学习型城市建设水平下设置“城市和农村居民社区教育活动年参与率”检测点。

整体上看，江苏、浙江、广东三个省的指标体系比较关注教育现代化的硬性指标，而上海、北京两个直辖市比较关注教育现代化的软性指标，更多关注教育现代化的内涵发展。另外，部分省市的现代化指标体系已经根据现实需要进行了多次调整与完善，体现了教育现代化的动态过程。从整个指标体系的结构上及涉及到的内容看，上海与北京的指标体系比较简洁，评价体系涉及的内容比较具体，重点明确；而江苏、浙江、广东的指标体系则比较全面，力图反映与教育现代化实践相关的方方面面。从指标体系的逻辑上看，上海、北京的一级指标比较具体，直接指向评价内容，因此没有对3级指标进行说明；广东与浙江的指标体系一级指标的抽象程度比较高，表达了指标体系的评价逻辑与思路，具体的评价内容在二级指标中体现；江苏省指标体系的一级指标抽象程度处于比较中间的位置。

三、地方教育现代化评价指标体系的经验与问题

五省市指标体系的制定与评价实践是中国教育现代化评价的先行者，积累了相当的经验，主要表现为：指标方向上，已有一些省市开始向内涵式教育现代化方向发展，上海、北京两市表现最为突出；整体结构注重指标体系的科学性与可比性，比如各省市的教育现代化评价指标体系均具有相对独立的逻辑框架，具有相对完整的指标框架，尤其是将指框架中对“投入—过程—结果”指标的关注；在指标数据监测与分析上，兼顾到了可比较性，尤其将一些国际认同的指标引入指标体系，比如财政性教育经费占GDP比例、劳动人口平均受教育年限、“高水平大学数”等；指标内容一定程度上考虑了地方情况，比如江苏省、广东省、浙江省地域广阔，内部差异度大，教育现代化还处于起步阶段或者推进阶段，以求反应与保证教育现代化“底线意义”上的发展，它们的指标体系力求完整，而北京、上海地域面积有限且以城区为主，内部差异小，其指标体系则力求简洁、直接、明确；指标设置与评价力求与实际工作相结合，比如上海是通过试点推进全市教育现代化发展，江苏则实施县（市、区）教育现代化建设水平评估，浙江是分层推进县（市、区）教育现代化发展，广东是通过建立县域教育现代化督导制度推进教育现代化先进县、先进市创建工作。

虽然五省市的指标体系及其评价活动取得一定的成效，但它们的指标体系依旧存在问题，表现如下：

1.评价指标大多指向显性的和可量化的对象，难以体现教育现代化内涵

教育现代化不仅仅是器物层面的现代化，同时还是制度的和人的现代化，但许多监测指标指向容易量化的有关办学条件和技术装备，如各级各类学校学生入学率、标准学校建设达标率、中小学校园网连通率、高校应用研究开发成果转化率等，却很少有能反映师生的现代化素养和品质的指标，而反映教育领导与管理、教学过程互动状态、信息化与教育要素的结合、师生关系等内涵发展的指标基本没有。这样设置会导致地方上重硬件投入轻内涵发展的行为，从而使资金投向发生偏差。

2.指标过分强调统一，缺少个性和弹性

有些指标的设置过于固化，缺少必要的弹性。如国际化指标，在沿海发达地区应该不难实现，但在农村或新城镇地区则难免捉襟见肘；又如江苏省的“三个增长”，到一定限度则不再有增长的空间，高增长地区到一定程度失去增长空间，常被扣分；再如“差异系数”，班额过小或过大都要扣分，一些地方的公办学校吸纳了随迁子女却不可避免地扩大了班额，面临扣分，因而地方上感到对这类指标无所适从。仅有上海市的指标体系设置了6项特色指标，其中2项为自设指标，这一设置体现了对教育现代化实践中特色或者创造的鼓励与尊重，这一经验值得学习与借鉴。

3.体系结构上重投入和产出、轻过程

五省市的教育现代化评价指标体系基本按CIPP模式构建，大多指标体系在背景、投入和产出三方面指标设置充沛，但反映过程状态的指标明显不足。五省市的共性指标中，投入指标（2项）与结果指标（3项）比重最大，由此可见教育现代化评价除了重视政府在教育现代化过程中的功能外，还具有比较强的达标性质。如表1，看似五省市的二级指标涉及过程指标的内容较多，但是从三级指标的集中程度与表现看，各省市的指标体系的内容与监测点主要集中在投入指标与结果指标。比照投入产出可以知道效率高低；若想知道效率高低的由来，则需要结合过程指标来解读。

4.指标体系在功能上重达标、轻促进，重鉴定、轻改变，评价结果的运用缺乏建设性

五省市指标体系在监测点评价标准设置上“达标”的倾向非常明显，略举几例作为说明：江苏省设置“目标值”，上海市设置“标准值”，比如“义务教育达标率”≥98%，不达标就扣分；浙江省则直接将评价标准界定为“达标”“不达标”，比如“有98%以上的小学、初中班级班额控制在45人、50人以下的，为基本达标；否则为不达标。”这就导致将教育现代化评价活动仅仅将其视为一个达标活动，受评单位“斤斤计较”于分数得失，钻进了“指标囚笼”，忽视了教育现代化评价更加有意义的价值，即通过评价过程中的参与、体验和对话，达成更多的理解与共识，总结更多的成果与经验，发现更好的路径与策略。

四、地方教育现代化指标体系的优化尝试

针对上述问题，应从以下几个方面入手进行优化：整体方向上，突出前瞻性、引领性，聚焦教育现代化的内涵发展；内容结构上，加大指标弹性，充分体现地方性与自主性；体系构架上，凝练出简略、敏感、覆盖力强的关键指标，突出重点、减员增效；数据来源上，增加柔性指标，合理配置定量与定性指标；功能上弱化鉴定与达标，强化促进与建设。

结合文献研究与调查研究，如表2所示，课题组构建了的评价指标体系共含8个核心价值，即：科学、民主、法治、公平正义、可持续发展、开放、信息化、专业化。这8个核心价值理念共由28个二级指标来体现。“科学”包含办学要素（经费、技术、师资等）的使用效率、决策科学性、教育有效性3个二级指标；“民主”包含决策透明度、决策公开性、决策参与度3个二级指标；“法治”包含依法治教、依法治校2个二级指标；“公平正义”包含特殊教育需求的满足程度、班额、师生比/班师比、平等对待师生、差异对待师生5个二级指标；“可持续发展”包含办学体制多样性、学生自由学习与活动、学校贡献率、资源共享度、教育满意度5个二级指标；“开放”包含师生交换、国际理解、学历教育对外开放、教育系统开放度4个二级指标；“信息化”包含信息技术的配置率、信息技术利用率、信息技术的使用效益3个二级指标；“专业化”包含教师学历达标率、教师专业发展、教育治理专业性3个二级指标。

表2 教育现代化评价体系的优化框架

此外，文献与调研研究发现，不同的学段学生有不同的特点与学习任务，学校与社会也应相应进行不同的支持，因此不同学段应该有不同的评价指标，我们将其称为“不同学段的重点指标”。本评价指标体系将教育体系分为5个不同学段，设置了7个重点指标。如表3所示，九年义务教育阶段设置公平指标，尤其是“过程公平”；高中阶段设置指标自主选择；职业教育阶段设置指标职业规划与职业适应能力、与产业结构的适切性；高等教育阶段设置指标创新与国际化、学术自治；大学后阶段设置指标终身学习，个性充分发展。

表3 教育现代化评价指标体系重点指标框架

在苏南、合肥、重庆、成都的先期调研中，课题组发现不同地域之间的发展水平不同，面临的任务也不同，完全统一的指标体系难以适合各自的实际情况，也是对难以“以评促建”的效果，因此有必要设置不同地区特色指标。依照中国的不同地区，在东部地区和中西部地区分别设置了3个特色指标，共6个特色指标。如表4所示，东部地区设置指标学前教育（4-6岁）入园率、国际化程度（如职业教育的课程设置与国际执业证书接轨）、民办教育比例；中西部地区设置指标城乡教育统筹或一体化、校际优质均衡发展、学校内涵式发展。

表4 教育现代化评价指标体系特色指标框架

采用这种设计的主要目的在于，在构建指标尽量全面的评价体系基础上，为不同学段与不同地区的实际评价指标体系提供依据，以便于从指标框架方面为指标的灵活性与区域性提供支持。

鉴于我国内部差异的现实情况，文章只能提供一个教育现代化评价体系的慨念框架，而制定优化方案实践版必须依托地方教育现地化评价组织者与评价对象之间的协商。协商时，应该坚持这样的信念：构建实施版的教育现代化评价指标体系的指标构成与评价方法，一方面要根据不同层次、不同类别、不同区域教育现代化的情况，结合测评对象的意见，进而确定指标体系与评价方法；另一方面，要意识到教育现代化是一个动态的过程，即评价指标体系与评价方法应根据教育现代化实践的推进而做出相应调整。只有充分体现了评价的协商原则，教育现代化评价指标体系与评价活动才能切实促进地方教育现代化的持续进步。