詹海琳

(四川大学 四川 成都 610207)

地处贵州省西部的六盘水市，是因“三线”建设带动发展起来的一个新兴工业城市，但随着国家降速提质经济政策的实施，六盘水市传统经济受到冲击，为响应国家号召，建设可循环、可持续发展绿色经济，六盘水市加快制度创新，于2014年率先提出了以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为核心要义的“三变”制度改革。“三变”改革创造性整合农村资源、聚集使用扶贫资金和变革传统扶贫机制，增加农民资产性收入，发展农村精准扶贫长效机制，实现了“输血式”向“造血式”扶贫模式的转变。为进一步激发集体经济发展活力，发挥统分结合的双层经营优势，适应新时代农业产业化、规模化和市场化发展需要，六盘水市又创造性地探索了“三变+N”模式，即“三变+特色产业+扶贫”“三变+金融+扶贫”“三变+旅游+扶贫”“三变+党建+扶贫”“三变+大数据+扶贫”等，加速激活农村各种资源要素，为农村供给侧改革寻找突破口。

一、“三变+旅游+扶贫”模式概述

六盘水市地形复杂，地貌丰富，具有丰富的地质景观资源和宜人的气候资源优势，少数民族聚居，具有浓厚的民族文化、历史文化和红色文化。近年，六盘水市采取“三变+旅游+扶贫”模式，创新实行文旅融合、农旅融合，易地扶贫搬迁等旅游扶贫路径，大力开展旅游扶贫富民工程，积极助推乡村旅游产业，有效推动了旅游扶贫工作进程。

一是盘活旅游“死”资源，聚合农民零散资源及资金(物)，引导旅游资源“入市”。政府积极引导、带动景区范围内村集体以集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然性资产和房屋、建设用地(物)、基础设施等可经营性资产、农户以自有土地承包经营权、宅基地使用权、易地扶贫搬迁安置房、自有资金(物)以及技术技艺等入股景区企业，按照“固定分红+收益分红”等分配模式，实现收益后按入股约定的收益分配机制进行分红，或将部分收益分配资金再次转入新一轮投资，进而扩大股比的“持续性”收益模式，使农民从旁观者变为参与者，从低收入劳作者变为享受资源最大化收益的股东。

二是聚集各类财政资金，在不改变资金使用性质和用途的前提下，实现资金效益最大化。政府在不改变资金使用性质和用途的前提下，将各级财政、农业、扶贫等有关部门拟投入到农村的农业生产发展资金、农业生态修复和治理资金以及扶贫开发资金按照集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的原则，集中投入到效益好、有保障的合作社、企业以及家庭农场等经营主体，以资金帮扶农民为收益分红对象，实现专项资金集中使用、化零为整、效益最大化。

三是实现旅游与多产业融合发展，引导乡村旅游创业和就业发展。政府通过引导乡村旅游与农业、水利、工业、林业、文化、交通、体育、康养、养老等多产业融合发展，鼓励和扶持传统农家乐、度假山庄、乡村酒店、民俗客栈、果园采摘基地、滑雪基地、漂流基地、滑翔基地、水上乐园、特色品牌餐饮、乡村土特产、特色手工制品等产业发展，用乡村旅游带动农民创业、就业，提高资源附加值，推动贫困人口增收致富。

借助“三变+旅游+扶贫”改革模式，六盘水市稳步实现了传统煤炭工矿城市向文化和生态主导型旅游城市的转型。据统计，截至2018年，六盘水市共创建35个“三变+”旅游景区，“三变+旅游”改革覆盖99个行政村，全市共有旅游项目53个，4A级旅游景区10个，省级旅游度假区8个，直接吸纳贫困人口务工0.94万人，直接吸纳贫困人口就业0.52万人，直接组织培训贫困人口0.8万人，直接带动增收贫困户1.5万人，带动脱贫贫困户0.71万人。①通过“三变+旅游+扶贫”改革，六盘水市旅游业出现了“井喷式”增长，2019年1月至9月，六盘水市全市旅游接待总人数4441.46万人次，同比增长34.16%，旅游总收入368.49亿元，同比增长37.17%。②

二、“三变+旅游+扶贫”实施中主要存在的法律问题

(一)旅游资源确权和评估机制问题

农村“三变+旅游+扶贫”改革的核心是以股权为纽带连接整合乡村各类具有价值的旅游资源和资产，因此，乡村旅游资源和资产的界定、确权和评估是“三变+旅游+扶贫”改革的基础。

但是，由于缺乏针对性的制度和法律规定，地方政府在乡村资源的确权和评估工作上仍存在以下问题：首先，缺乏专业的评估机构、专业人才和确权登记机构；其次，缺乏权威的价值评估体系和统一科学的评估标准，实践中地方政府对农村土地资源的量化确权通常是在《民法典》物权编、《土地承包法》、《农村土地承包法》和相关土地政策的框架下，结合当地情况进行创新性实践，常常会出现确权方法混乱、资产分配不均等问题。并且，实践中对于土地承包经营权和宅基地使用权等的转让和定价往往是由交易主体自由协商确定，评估的标准通常是流转土地以往所产生的实际收益，忽略了流转土地改变经营方式后潜在的价值。自由协商过程人为主观判定成分较大，可能会对不精通法规政策和市场情况的农户造成不公；再者，缺乏对无形旅游资源和资产的评估和重视。实践中，仅有少数村民可以将技术、手艺入股旅游企业，但对于绝大多数的具有历史文化价值、观赏价值、教育价值的乡村自然风光、乡村人文旅游资源、民族文化和民俗活动等难以获得合理评估物化为产权入股旅游企业，直接制约了无形旅游资源的资产化发展；最后，缺乏有效监督确权和评估工作的机制。实践中，部分地区存在评估机构或评估人员收费过高，导致交易双方不愿评估、无力评估的问题。为保障农民、旅游企业和企业债权人的利益，有必要建立乡村旅游资源确权和评估监督机制，保障评估程序的公正透明和评估费用的科学合理。

(二)村集体和农民股东退股问题

村集体和农民入股旅游企业，主要有土地承包经营权、宅基地使用权、村集体共有和村民自有资产、农民自身技术手艺等形式，在退股问题上，较为复杂的是土地承包经营权。根据我国《公司法》的规定，土地承包经营权退股可以通过股权转让、公司回购、减资退出和司法解散四种方式。若采用股权转让的方式，则会面临《公司法》第七十一条“公司其他股东优先受让权”与《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条“本集体经济组织成员优先受让权”的冲突。二法同为全国人大通过的法律，也并非一般法与特别法之关系，在实践中可能会造成土地承包经营权退股后是向非股东成员的其他本集体经济组织成员还是向其他非本集体组织成员的股东受让的矛盾；若采用公司回购的方式，在乡村旅游资源确权和评估机制尚未健全的情况下，村集体和农民股东恐怕难以取得合理的回购金；至于以减资退出的方式进行退股，村集体和农民股东估计难以实现。根据我国《公司法》第一百七十八条的规定，减少公司注册资本需三分之二以上股东表决权通过。在现实中，一般情况下农民股东所占股权比例很小，参与公司经营管理的情况较少，这一程序性规定将对农民股东土地承包经营权的退出造成很大阻碍，农民股东减资退股很难实现。

(三)旅游企业破产清算债权人的债权保护问题

根据我国《公司法》的规定，股东采用非货币资产入股公司的，在公司面临破产清算时，根据有限责任原则该非货币资产需作为公司财产共同面临清算。此番，若村集体和农民股东以土地承包经营权入股的，该土地承包经营权需作为破产财产参与公司的破产清算，农民股东应以入股的土地承包经营权为限承担有限责任。农村土地具有社会保障功能，如果用土地承包经营权清偿债务，可能会导致农民失去赖以生存的土地。但是我国《农村土地承包经营权流转管理办法》又规定，为保护农民的生存根本，股份合作社解散时土地承包经营权要退回原承包农户。如此一来，若公司破产清算，土地承包经营权可能需要退回到原来的农民股东手中，这对于公司债权人而言将是巨大的打击，债权实现的路径和机会极度缩小，债权人的债务清偿可能将难以实现。因此，土地承包经营权能否纳入破产清算是亟待厘清的首要问题。

再者，即使土地承包经营权能够纳入破产清算，其执行限制和成本对债权人来说一大负担。根据我国《农村土地承包法》的规定，若是以家庭承包方式取得的土地承包经营权入股，其要求债权人需是本集体经济组织的农户，并且维持土地的农业用途，不得用于非农建设；若土地承包经营权不是采取家庭承包方式取得的土地承包经营权，则要求债权人不能改变土地的农业用途。债权人想要变现也只能经过招拍挂再次进行流转，增加了债权人债务实现的成本。因此，对于绝大多数企业的债权人而言，即使将农户的土地承包经营权作为破产财产进行清算来偿还债务也无法满足债权人的需求。

此外，破产清算期间可能会造成土地经营停滞的问题。根据《公司法》的规定，清算期间公司存续，但不得开展与清算无关的经营活动。若以土地承包经营权入股，则清算时公司不得开展与清算无关的经营活动，如土地经营、产品经营、员工开展工作等。然而，如果清算期间正值土地上的作物丰收，则可能会出现因公司清算公司无人上班而导致作物无法正常收割的情况，如果正值土地播种的季节，可能会因公司处于破产清算状态而错过播种期，如果正值新鲜水果的保质期，也可能出现因无法加工、销售而导致水果腐烂浪费的情形。因而，《公司法》中破产清算禁止经营的规定，在农业经营问题上需要结合农业的季节性和区域特性进行解释以更好地贴合与农业相关的破产清算问题，避免造成作物浪费、土地荒废、土地资源浪费和土地经济效益下降，从而最大程度地保护土地承包经营权人的利益。

三、解决“三变+旅游+扶贫”实施中法律问题的对策

(一)建立健全旅游资源确权和评估机制

首先，确立和完善农村资源确权登记制度。在国家立法层面统一农村资源确权登记效力机关、登记事项、登记程序、机关权责以及争议解决方式等事宜。按照不动产统一登记原则，加快推进农村旅游资源确权登记颁证工作，进一步明晰农村资源资产权属，做到四至清楚、面积准确、产权清晰。③建立无形旅游资源资产化认定的登记机制，如根据文化旅游资源的历史渊源、文化特性、开发价值、教育价值等合理界定文化旅游资源产权，并形成分类、分层登记管理，建立旅游资源针对性和专业化确权保护。

其次，建立规范的专业化评估机构和确立统一的评估标准。根据地区特性和评估需求密度设立有专业人士进行旅游资源资产评估的机构，为机构实行资格审查和考核制度，符合要求者颁发其权威评估机构资格。建立不同层级机构间复议和复查机制，确保评估争议有解决途径。建立统一明确的资源价值评估体系和标准，如对土地资源进行价值评估时，综合考虑土地面积、土地利用效率、实际效益、土地承包经营权剩余期限、土地未来发展价值等因素；对文化旅游资源进行价值评估时，综合考虑资源属性、稀缺程度、保护等级、文化效用等因素。

再次，完善确权评估监督体系。制定确权评估机构监察惩治措施，对不遵守法律法规和国家政策的确权评估机构进行罚款、停业整治、取消确权评估资格等处罚，严格追究机构负责人和直接负责人责任；制定确权评估机构专业人员素质考核制度，科学合理监督专业人员工作，对出现弄虚作假、假公济私、滥用职权、收受贿赂、工作不作为等现象的工作人员追究行政责任和法律责任，保障考核和监督体系公平有效，营造中立、公开、正义的确权评估环境。

(二)完善村集体和农民股东退股相关法律规定

目前我国有关农村土地使用权流转的法律规范主要存在于《民法典》物权编、《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《公司法》和《担保法》，但是各法对于农村土地使用权流转问题的规定仍存在较多冲突和立法空白，因此有必要进行各法之间的关系、冲突规定的解释和修改完善工作，以确保村集体和农民股东退股的实现。

一是合理区分“入股”的法律概念和事实概念。在我国《农村土地承包法》中，“入股”系指入股农业合作社，农民股东不丧失对土地的物权控制，而在《公司法》中“入股”系指入股出资公司，土地使用权成为法人的财产，农民股东丧失对土地的物权控制。因此有关法律法规和国家政策在涉及农村土地使用权入股问题上，务必要明确说明系何种形式的入股，以及农民是否系以转移一定年限的经营权作为出资财产入股；二是坚守保住耕地红线，在股份转让优先受让权等问题上适当倾斜于村集体和农民，保留农民的成员权，防止土地完全市场化和非农化；三是利用评估机构的介入，确立农民股东公司回购退股时回购金的制定和核算标准，保障农民在转让土地使用权后未来一段时间内的生活条件；四是秉持利益平衡原则，采取折中方式，规定在不影响公司总体经营的前提下，如果个别农民股东提起减资退出的退股申请，公司一半以上股东通过申请后，可以报上级部门审核决议，决议通过后可以同意股东减资退出。

(三)完善旅游企业破产清算债权人债权保护的实现

首先，立法上明确土地承包经营权和土地经营权之分，明确入股旅游企业的权利为土地经营权，由此旅游企业的债权人可以依法受让农民股东以土地经营权作价入股的股权，债权人可以采用出租、转让等方式实现债权；其次，建立完善规范的流转平台，以确权登记和评估作价机制为配套，设置农村土地经营权转让、出租、抵押等流通方式服务，放活农民股东手中的财富，保障债权人实现债权的合法路径和交易安全；再次，对《公司法》有关破产清算时禁止公司经营的规定进行解释。笔者认为，结合旅游企业经营农业的特点，对有关农业的“经营”应作限缩解释，即公司涉及农业产业的“经营”，是指对农用土地的出租、转让等收益性经营以及对农用土地上附着物的售卖、出租、交换、抵押、转让等经营，不包括对农用土地及其地上附着物的管理，如应季播种、喷洒农药、收割等。并且按照保障土地使用功能、避免土地资源浪费的原则，旅游企业有义务维持现有土地资源的最优状态，不能放任土地荒废，造成债权人债务清偿的损失。

此外，引入商事农业保险制度。我国目前的农业保险主要针对的是被保险人在种植业、养殖业、林木业三类农业生产活动中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故造成的财产损失。因此，旅游企业可以在农村土地经营权入股时同时购买商事农业保险，以分担企业破产清算时债权人求偿的压力，保障债权人的债权实现。并且，由于旅游企业在土地经营权流转问题上主要还是以农村集体和原先农户优先，所以政府可以适当给予该保险制度以财政补贴，帮助企业争取保险费用的优惠，在减轻保险机构负担的同时，分担企业支付保费的压力。

四、结语

六盘水市是全省农村“三变”改革发展的示范和样板，“三变+旅游+扶贫”模式的创新为进一步激发集体经济活力，培训现代化农业，适应新时代农业产业化、规模化和市场化需要提供了突破口，为拓宽旅游发展空间和旅游增收渠道，实现以旅兴农，打赢时期脱贫攻坚战和实现全面小康提供了强大推力。实施“三变+旅游+扶贫”路径，应坚决守住耕地红线，保障农民生存发展底线，保障农民土地资源和自有资产确权评估的合理进行，完善农民股东退股机制，使农民股东既能公平入股也能安心退股，平衡农民、村集体和旅游企业三方权利，维护良好健康的经济秩序和发展环境，实现农村旅游经济长效绿色发展。

注释：

① 李如海.六盘水市文化旅游扶贫的困境与对策研究.现代化农业,2020,6.

② 数据来源：六盘水市文化广电旅游局官网，http://wgl.gzlps.gov.cn.

③ 郑翔升.农村“三变”改革中的法律问题探究——以贵州省六盘水市“三变”改革为视角.山西省政法管理干部学院学报,2019,1.