闫美青

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

自从进入政治经济高速发展的21世纪以来,全球各国的距离也越来越小，从全球化到如今的人类命运共同体，各国联系越来越紧密，相伴而来的是各种各样的突发事件，给我们带来巨大威胁的不只是经济上的危机，更多的反而是公共危机，其中首当其冲的就是突发性环境事件。突发性环境事件具备了公共危机的所有特点，阻碍经济发展的同时，对社会秩序的稳定、公众的生命安全都产生了极大的威胁。面对如此危机我们不能闭门造车，应当通过加强应急管理国际合作来更有效的去应对突发性环境事件。

一、突发性环境事件和应急管理的概况

突发性环境事件和一般危机的根本区别是因为突发性环境事件具有更强的公共性，即某个特定区域的公民都有可能会成为危机侵害的对象。全球性突发环境事件是指在两个或两个以上国家内引起广泛影响的危机事件。全球性突发环境事件的特征主要表现在三个方面:一是危机的爆发是广泛的、多样的和多阶段的；其次，负面影响是巨大的破坏力和持续性的破坏；三是不分区域的大范围扩散范围广，靠一己之力难以控制。

这里所称的公共危机管理,也即政府危机管理,专指面对公共危机发生时，政府所做的包括管理、处置等一系列反应，主要包括在危机事件发生时，为了减少或消除危机所造成的破坏，危机管理机构按照相关的计划和程序所作出的对策和管理活动。其中的危机管理就是政府和有关部门为了高效的预防和及时的应对突发性环境事件而进行的一系列活动，这是政府在进行环境管理的重要一步,具体措施包括突发性环境事件的预防、预警、处置、恢复等阶段性活动。

二、环境危机应急管理国际合作的现状及问题

(一)突发性环境危机应急管理国际合作的重要意义

随着全球化进程的推进，各国经济、文化日趋融合，整个世界早已成为一个“地球村”，也正是因为大家逐渐融合为一个整体，一个地区或者一个国家的环境危机很有可能会成为全球性的环境危机。比如这次新冠肺炎，起初只是在中国爆发，时至今日却已经变成了全球性流行病。由此可见，现在我们都是同一个整体，无论是哪个地区发生环境危机，都有可能会对他周边甚至是范围更广的国家产生不利影响。这些突发性环境危机并不是简单的产生到结束，它往往具有复杂性和持续性的特点，因此任何一个国家都不可以置身事外，危机的解决也不是单靠一国或者几国就可以解决的，只有国际社会采取合作的态度，相互分担危机，分享应对危机的经验，才可以使危机得以解决。

(二)突发性环境危机应急管理国际合作的现状

目前，当全球性危机产生时，首先该项危机会成为联合国关注的焦点，因为联合国作为当今世界上影响力最大的国际组织，它担负着维护世界和平、解决冲突、化解危机等重任。面对突发性公共危机，早在1991年12月，联合国为就已经设立了紧急救助协调员(ERC)制度。并且在此之后为了ERC的有效实施还设立了机构间联合呼吁机制(CAP)、中央紧急循环基金和人道主义事务部(DHA)。

联合国在应对突发性环境危机进行公共危机管理方面产生着不可或缺的作用。首先作为联合国的成员国，就需要接受相关规定的约束，同时联合国可以通过协调各国，以便于解决公共危机所造成的问题，也可以通过和其他国际组织产生联系，通过协调共同解决国际性公共问题。联合国是目前公共危机应急管理国际合作的重要环节之一。

针对某些特定方面的环境危机，国际上有许多专门性的机构，它们可以针对某一特定领域的环境危机来进行调整，开展国际合作。这类组织不局限于政府间的国家组织，很多非政府组织也在为解决环境相关问题作着不懈的努力。例如针对环境保护和可持续发展方面的环境问题，有世界自然保护联盟；针对海洋方面的环境危机，就是由世界海洋保护组织等组织进行调节的。这些组织是具有专门知识的，可以为解决危机提供更有效的方法，对特定的领域的环境危机问题的解决起着不可替代的作用。除此之外还会有一些主要区域性国际协作的组织，他们在环境危机应急管理中也发挥着重要作用。

(三)突发环境危机应急管理国际合作的问题

1.联合国的局限性

首先联合国作为世界上最大并且最有影响力的国际组织，其所作出的决策缺乏强制力来保证实施，这主要是因为联合国的权利本身就来自于各个成员国的让渡，相对应的当成员国违反其规定也并没有相应的处罚措施。所以它对成员国的影响主要是政治影响，联合国并没有办法去阻止某一国家执意想按照自己的想法行事。

其次缺乏雄厚的资金实力，联合国的经费主要是来源于会员国的分摊会自愿捐赠，进行环境危机的管理、修复则需要大量的资金，经费不足的问题就会影响到联合国相关决策实施的效果。

最后联合国现在并不能单独应对新形势下的全球危机，全球化进程不断的推进，人类命运共同体的构建都已经表明，我们彼此之间的紧密联系的，跨国问题多发，危机逐渐蔓延至全球，每个政府都面临的逐渐相同的问题，面对全新的国际形势和越来越多的全球性公共危机，传统的联合国已经不能及时有效的应对。而且联合国解决问题的能力、提供公共物品的能力也在下降，靠联合国并不能很好的应对全新的问题。

2.应急管理模式不完善

单一的国家或地区中大多存在危机应急管理，专门针对全球性的应急管理国际合作尚缺乏有效的管理模式，整体较零散不成体系。也正是因为不成体系，所以没有办法协调多个参与国或者国际组织的力量，使得现在环境危机下的国际合作很难进行下去，从而影响了国际合作的成效，也影响了全球性环境危机解决效果。

目前针对全球性的环境危机应急管理，大多是事后援助，缺乏事前预防。我们要明确应急管理不能仅仅是突发事件发生之后他发挥救济作用，而是应当在整个全过程都发挥应急管理作用。发达国家内部的应急管理模式更注重风险预防预警，可在国际合作当中却缺乏事前的阻止和防范预警，仍以事后的国际救援为主。

3.缺乏有效的信息共享机制

在应对危机时，要想实现良性的国际合作、成功的应对突发性环境危机，与危机相关的信息交流和共享是合作的关键内容。如果不能及时的掌握突发性环境危机的发展情况，就很难对症下药采取有效的措施，不能将危机带来的损失降到最低。其次是有很多组织和国家选择各自为政，独自采取应对措施，这样就很难建立一个有效的信息沟通平台，缺乏相关的数据，就会做出错误的形势分析，使得各组织不能根据实际情况进行资源配置，这在一定程度上影响了措施实施的效果，降低了危机应对效率。

当正确的信息缺乏正规渠道难以传播，甚至在传播时受阻都有可能会导致一些缺乏准确性的信息从非正规渠道传播，很多别有用心的人还会对这些信息加以歪曲利用，在一定程度上会引起恐慌，这样会影响一国政府的国际声誉。

三、建立危机应急管理国际合作的构想

(一)发挥联合国等组织的作用

一个国家想要长久的运行，就需要政府作为帮手，帮助协调、管理国家事务，同样的，在国际社会中，同样需要一个类似于政府的组织，把分散的各国通过联合，成为团结有力的统一整体。当今国际社会中承担着这样任务的重要组织就是联合国。根据联合国的章程和宗旨，联合国在解决国际事务中发挥着不可或缺的作用，但是由于其自身弊端导致其原本的功能和职能难以应对全新的情况，在处理国际事务的过程中，并没有团结各国。要想改变这一情况，需要各个国家增强权利义务意识，团结起来，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。争取各个国家可以平等对话，加强沟通。以联合国为媒介，各主权国家可以通过多种方式方法，团结各国合作的同时来明确当环境危机发生时，面对不同的程度，各个国家应当拥有什么样的权利义务，以及应当分担多少的风险。并且通过建立独立的监督机制和联合国专门工作小组来督促并协助相关工作的实施。以确保危机的顺利解决。

(二)建立应对环境危机专门机构

全球性环境危机发生时，每个国际成员都是其中的参与者，由于它们代表着不同的利益方，因此在具体实施过程中难免会出现各自为政的现象，追求己方利益最大化，建立一个独立的环境危机应急管理机构是解决这一问题的最优选择。

当前国际组织的权力来自于主权国家的授权或者转移，那么成员国的行为必然会影响到该组织，二战之后，随着各类组织的蓬勃发展，专门性国际组织中逐渐出现了想要独立于主权国家的倾向。这样的组织在保证自己较强的专业性的前提下还保持了自己独立性。当我们面对可能会来自不同领域的危机之前，我们就应对在不同危机的领域内建立这种专业性的专门机构。有一点需要我们注意的是，该机构一旦成立，各成员国投入的专门人才作为国家的代表，进入机构与其他国家的代表共同合作，其职能是运用自己的专业知识在机构中开展工作。这样可以加强专门性国际组织和成员国的联系，以代表为纽带从而使各国在面对危机可以协调一致。

专门性的环境危机处理机构的建立在一定程度上还可以提高处理效率，为本国提供危机状态下国际社会有关信息，这样反过来也可以促进国内政府决策的合理性，这样可以使得本国同国际社会采取步调一致的行动，在为解决危机作出贡献的同时也有利于国际形象的建设。

(三)建立全过程应急管理工作程序

应急管理包括四个发展阶段，这四个阶段是分别是预防、准备、相应和恢复。预防是指，潜在危机显露时，及时各国及时沟通，并作出反应对其进行制止，争取可以阻止紧急事件的发生；准备是指面对危机时提高各国应对危机的能力，准备充足物资；响应是指危机发生的时候各国在自己能力范围内紧急处理，靠自己难以解决时其他有能力的国家应提供各方面的援助；恢复是指危机结束后通过各国相互合作使各国受损的经济、政治等领域尽快的恢复生机与活力。其中，应急管理工作能否取得成功，很大程度上依赖于是否拥有完善的预防和预警机制。

危机的全球性和危机的蔓延性，决定了危机所在国必须为本国境内出现的危机负责的同时与其他国家合作，防止危机进一步蔓延。因此在预防过程中首先应当做好自己国内的危机防范，其次应当树立国际合作意识，促进环境危机预防的国际合作机制的建立，这样不仅有利于促进危机防范工作的推进，还可以把有可能引发危机发生的诱因进行消除，降低危机发生概率或为响应危机做好充足准备。

四、加强信息共享平台的建设

以信息共享原则加强对信息共享平台的建设。信息共享原则，是指将关系到危机起源、发展情况、应对策略和手段段等信息以分级管理的方式，使得国与国之间加强了解，虽然在一些国际文件中有类似信息共享的要求，但是范围有限。例如《国际卫生条例(2005)》中第七条规定了缔约国应履行对流行疾病的检测和报告义务，但是这种汇报制度只是缔约国向世界卫生组织单向汇报，并未要求向其他缔约国开放这些信息。因此我认为应根据信息的内容分级管理，建立一个国际信息共享平台，其中既包括国际组织可以查阅到环境危机动态，也包括国家可以利用该平台获取有关应对危机的概况。

四、结语

当前公共环境事件多发的今天，对国际社会任何一个国家而言，承担责任首先是要展现合作的态度。在构建人类命运共同体的今天，我们要看到机遇和风险是并存的，只有在危急时刻相互支持，人类社会才有可能拥抱美好健康的未来。