邓锡中 刘清云

摘要：新型城镇化是经济社会发展的必然趋势，是我国向发达国家转型的必由之路。然而，我国城镇化过程中的不平衡发展，使城镇化圈层次生消防安全问题日益凸显。笔者结合南宁消防工作实际，分析当地城镇化圈层消防安全问题根源，提出乡镇微型消防站“建、管、训、用”模式，为解决城镇化圈层的消防安全问题提供新思路。

关键词：城镇化圈层;结构性失衡;消防安全;乡镇微型消防站

党中央早在2013年就提出“积极稳妥地推进城镇化”;国务院2019、2020年的政府工作报告也提出“促进区域协调发展，提高新型城镇化质量”“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力”等发展理念。目前，我国的常住人口城镇化率仅为60.6%，相较于美国（90%）、韩国（80%）等发达国家还有较大差距;协调深入地推进城镇化建设是我国经济持续健康发展的有力保障，也是决胜全面建成小康社会的战略支撑。城镇化圈层，是城市以周边乡镇为支点，向农村扩散的“过渡产物”，普遍具有“城市增速”和“农村基础”的双重矛盾属性。农村向城市的区域性转型，是一个循序渐进的过程，在这一过程中，原有基础设施、建设规划、政策法规、产业及人口结构不合理等因素，往往会导致城镇化圈层发展结构性失衡，而消防安全问题就是次生“症结”之一。据不完全统计，南宁市现有城镇化圈层面积700平方千米、人口100万人。如何精准、有效地解决城镇化圈层发展结构性失衡的次生消防安全问题，是南宁消防工作面临的一大课题。

一  南宁市城镇化圈层发展现状及次生消防安全问题

近年来，南宁市城镇化速率明显加快，2019年，南宁市常住人口城镇化率为63.7%，高出全国城镇化率3.7个百分点，与此同时，城镇化圈层内“高风险伴随高增速”的消防安全形势特点却十分突出。

（一）产业结构调整导致火灾危险系数升高。2015年至今，南宁市城镇化圈层二、三产业产值年均增幅为13.5%，相较而言，第一产业产值年均增幅仅为3.2%，二、三产业的迅速崛起，使得圈层内消防安全形势发生质变。一是资产聚合度高。各类传统工业、加工制造业以及现代服务业、商业的兴起，使得城镇化圈层内高层建筑、地下建筑、大型综合体、大型仓储物流等单位快速增加，这些单位普遍经济附加值高、火灾荷载量大，一旦发生火灾，会造成巨额直接经济损失以及不可估量的社会投资影响;据统计，2010～2015年，圈层内火灾直接经济损失年均增长率为24.1%（城市核心区年均增长率为12.7%）。二是人口聚集度高。城镇化圈层内工厂、企业以及公共娱乐场所的集聚力，使地区人口由离散型分布转变为聚拢型分布，形成了大量人员密集场所和公众聚集场所，这些场所相当一部分为违章建筑，消防设施缺失、管理不规范，一旦发生火灾，极易造成群死群伤事故;据统计，2010～2015年，圈层内火灾亡人数、伤人数年均增长率分别为6.8%、7.2%（城市核心区年均增长率为-1.2%、-5.6%）。三是隐患净增量大。产业的发展、人口的聚集，使城镇化圈层用火、用电、用气量激增，配套的老旧电网及民宅电路荷载不再适应用电安全需求，城中村、出租屋、“三合一”等老旧民房耐火等级均不再适应消防安全需求，与此同时，民用加气站、储气站点等危化品重大危险源数量的增加，也使得圈层内消防安全风险持续攀升。

（二）规划布局错层导致公共安全基础薄弱。由于受各种不可抗因素影响，城乡总体发展规划与其他事业发展规划无法协调推进，进而产生公共安全基础的短板。一是乡镇规划缺编。“十三五”期间，南宁市有82.6%的乡镇未编制消防专项规划，这些乡镇相当一部分处于城镇化圈层内，消防专项规划的缺失不仅导致消防安全“影响要素”的缺项，也导致消防工作的领导管理体制残缺不全，消防安全责任制落实不到位，相关职能部门缺乏协调、联动不够。二是功能布局缺项。首先，城镇化圈层内新老建筑交杂毗邻，没有留足消防通道和防火间距，且等级参差不齐，消防安全“木桶效应”突出;其次，市政管网覆盖率低，消防安全兼容性不匹配，例如，南宁市五象新区管网覆盖率仅为34.2%，仙葫经济开发区管网覆盖率仅为31.9%，难以抗御较大以上火灾;再次，市政道路改扩进程缓慢，地面占道、空中“飞线”情况严重，2018年统计数据显示，圈层内容许大型消防救援车辆通过的街道不足1/3，一旦发生火灾，大型消防救援车辆将难以抵近火场。三是队站建设缺位。“十二五”期间，南宁市19个列入规划的普通消防站未能建成，“十三五”期间，南宁市6个列入规划的普通消防站建设滞留到了最后一年，这些规划建站80%以上用以覆盖保护逐年扩张的城镇化圈层，建站任务的滞后使相当一部分区域成为消防安全保护“盲区”;与此同时，用地规划冲突在很大程度上限制了普通消防站的选址，既不能确保消防站5公里保护半径的精准衔接，也不能确保对消防安全重点单位的邻近监护，消防安全保护效能大打折扣。

（三）监管模式落后导致火灾治理体系混乱。一是消防立法滞后。虽然，我区早在2013年就颁布实施了《广西壮族自治区农村消防规定》，但就乡镇一级而言仍显宏观，尤其是针对城镇化圈层这种“发展混沌区域”，指导性、可操作性不强;由于没有针对性的消防法规和规章制度，导致圈层内消防工作体系不清、职责不明、落实随意性大。二是基层力量弱化。首先，由于消防部门在乡镇级未设置常驻消防监管力量，城镇化圈层消防监管职能多由乡镇公安派出所履行;新《中华人民共和国消防法》削弱了公安派出所履行消防监管职能的强制要求，大大降低了鄉镇公安派出所履职积极性。其次，乡镇消防网格员由于受到法定职权限制，对违法违规单位和个人无法采取强制措施，导致消防法律法规在圈层内公信力、威慑力不足;与此同时，由于人员编制原因，乡镇消防网格员多为兼职，人员流动性大、业务素质低、责任心不强，导致消防监管“门槛”降低。三是打赢能力不足。首先，城镇化圈层管辖消防站多为混编/单编制站，消防员体能、技能、意志及作战经验难以适应圈层内越来越严峻的灭火救援形势需求;其次，大中型消防救援车辆难以适应圈层内狭小街区，特种装备的配备远不能满足“全灾种、大应急”灭火救援作战需求;再次，城郊等基站“盲区”，无法确保与消防指挥中心进行稳定的远程信号传输，极大地影响了灭火救援“偏平化”作战指挥。

（四）人口结构变化导致火灾抗御能力下降。据统计，近10年全市流动人口增长率为13.5%，本地人口增长率为-1.51%，大量的农村人口以“进城务工”的身份向城镇化圈层转移，短期内尚难适应火灾抗御需求。一是主观意识淡薄。进城务工人群普遍未经过消防安全培训，消防安全意识淡薄，在生产、生活、建设过程中根本不考虑消防要求;与此同时，由于文化水平的限制，进城务工人员容易成为社消防安全宣传的“死角盲区”，缺乏最基本的消防常识，火灾自救能力低下，属于社会面火灾防控的弱势群体。二是环境习惯不良。进城务工人群所工作、居住的环境，消防安全管理普遍较差、消防设施普遍不齐、火灾隐患普遍较多，加上进城务工人群取暖、烘烤、儿童玩火、燃放鞭炮、焚纸祭祖、电动车违规充电等不规范的生活习惯，极易引发火灾。三是经济基础单薄。首先，进城务工人群在经济收入总额上与城市居民存在较大差距，其人均可支配收入为城市居民的39.9%;其次，其离退休金、失业救济金、住房公积金等转移性社会红利占比仅为5.4%（城市居民转移性社会红利占比为22.7%）;再次，抽样调查显示，进城务工人群人均存款额约为3.3万元，不足城市居民人均存款额的1/3，经济个体抗风险能力差，使得他们极易“因灾致贫，因灾返贫”。

二  乡镇微型消防站解决城镇化圈层消防安全问题的作用

2016年以来，南宁市依托“为民办实事”工程，累计建成乡镇微型站69个，于2020年初全面实现城镇化圈层“全覆盖”。对比上个5年，全市城镇化圈层火灾四项指标分别下降36.5%、73.2%、72.8%、54.8%，建站效果立竿见影。

（一）乡镇微型消防站基层工作纽带作用强。一是在政府层面。首先，乡镇微型站是乡镇一级政府抓消防工作的实体，是政府推动各项消防安全决策的具体“实施者”;其次，乡镇微型站是乡镇一级政府客观了解当地消防安全现状的“主渠道”，能广泛、便捷地采集反馈社会面消防安全短板;再次，乡镇微型站为乡镇一级政府落实消防安全责任制提供了“驱动力”，能从相对专业的角度为城镇化圈层消防工作的开展提供意见和建议。二是在消防部门层面。首先，乡镇微型站是消防部门开展城镇化圈层消防工作的载体，填补了县级以下消防专职力量的“空白”;其次，乡镇微型站是消防部门与乡镇一级政府及其他行业部门沟通的平台，能将上级消防安全工作的有关指示精神快速、准确地传达基层;再次，乡镇微型站是消防部门联通乡镇地区的“神经末梢”，能快速、精准地掌握基层消防工作的所急、所需、所想。三是在社会面层面。首先，乡镇微型站队员主要从当地招募，是乡镇地区群众实现消防安全“自主治理”的阵地，是深化社会化消防格局的“主推手”;其次，乡镇微型站是城镇化圈层消防宣传培训工作的“支点”，让当地人上好自己的“消防教育课”;再次，乡镇微型站是传播消防安全文化的“窗口”，潜移默化地影响着城镇化圈层群众将消防安全意识形成习惯、融入血脉。

（二）乡镇微型消防站规划建设机动性强。一是建站选址易。乡镇微型站平均占地仅为100平方米，相较于普通消防站而言，乡镇微型站对于用地规划依赖程度低;与此同时，乡镇微型站可独立建站或依托乡镇政府/开发区管委会、工厂企业、重点单位、乡镇公安派出所等多种模式建站，完全可以满足消防安全重点区域“抵近化”建设需求，建站灵活性强，防控精准度高。二是建站投入少。乡镇微型站建设费用约为80万/个，不足普通消防站建设费用的1/10，有效地将消防公共安全资源“量子化”分配，最大程度提高消防公共安全资源利用率;与此同时，乡镇微型站经费保障渠道比较多元，例如，南宁市乡镇微型站建设由“为民办实事”工程专项经费保障，有效避免了与其他民生事业发展财政预算冲突的“尴尬境地”。三是建站周期短。由于省略了项目征地、用地批复、财政拨款等环节，乡镇微型站平均建设周期为6个月，约为普通消防站建设周期的1/5，能快速匹配城镇化圈层扩张的速度;“十三五”期间，城镇化圈层的乡镇微型站的总出警量是城市街道社区微型站的3倍，有效地填补了城镇化圈层普通消防站建设滞后所产生的覆盖保护“盲区”。

（三）乡镇微型消防站作战体系灵活性强。一是初战控火快。目前，南宁市城镇化圈层内有33个乡镇处于普通消防队覆盖保护范围以外，平均出警车程超过1小时，乡镇微型站建成投用后，采取“垂直调派、快速反应、就近处置”的接处警模式，将平均出警车程压缩至15分钟以内，极大地降低了城镇化圈层内“小火酿大灾”的概率。二是作战纵深大。乡镇微型站统一配备快速反应灭火救援车、消防巡逻车、消防摩托车等小型车辆及便携灭火救援器材，能实现在城镇化圈层的老旧街区抵近作战，弥补了大中型消防灭火救援车辆的作战“死角”，对于城镇化圈层“偏、郊、远、杂”地带的灾情具有较强的适应性。三是区域联勤广。乡镇微型站统一纳入消防指挥中灭火应急指挥调度体系，配备与消防通信指挥网相联通的POC对讲机，与周边普通消防站、企业/重点单位专职消防站建立通信机制，就地形成“快速响应、多点联动、层次分明”的城镇化圈层区域联勤联动网络。2016年以来，乡镇消防站累计参与火情处置1757起，占成灾火情的27.3%，抢救被困群众168人，保护财产价值2100万元，城镇化圈层消防安全保护效能进一步彰显。

（四）乡镇微型消防站火灾防控延展性强。一是当好灭火先遣队。乡镇微型站参照普通消防站的管理模式，经常性组织开展熟悉演练工作，协助消防部门收集城镇化圈层消防基础设施信息，实时反馈影响灭火救援的情况，为灭火救援实战打赢奠定了坚实基础;与此同时，乡镇微型站还按纲开展技能训练及执勤战备工作，确保城鎮化圈层初战控火的战斗力水平。二是领好防火巡查队。乡镇微型站建设与消防安全“网格化”管理有机结合，构建专职消防员、乡镇派出所专（兼）职民警、乡镇警务助理、乡镇消防网格员联合防火巡查机制，深入隐患重点区域落实巡查措施，及早消除火灾隐患。2016年以来，累计开展防火巡查1654次，督促整改火灾隐患1863处，确保城镇化圈层火灾形势总体平稳。三是搞好消防宣传队。乡镇微型站依托基层宣传阵地普及消防知识，深入学校、企业、集市、农场、居民家庭张贴防火提示、发放消防宣传资料，指导帮扶乡村志愿消防队伍建设，通过消防培训提升城镇化圈层群众火灾抗御能力。2016年以来，累计开展消防宣传1877次，培训群众5.2万人次，将消防宣传培训的触手延伸到城镇化圈层“最末端”。

三  乡镇微型消防站的发展对策

未来，南宁市应着眼城乡消防工作实际，强化乡镇微型站“建、管、训、用”四个抓手，按照“坚持标准、全面建设、稳步推进”的原则，持续健全城乡一体化消防联勤联防联治体系。

（一）建出标准，优化城乡消防整体布局。首先，积极促成将乡镇微型站建设纳入《南宁市消防事业发展“十四五”规划》编制内容，推动实施“城市-产业园区-城镇化圈层-普通乡镇-农村”五步走消防规划全覆盖。其次，将乡镇专职队伍建设纳入《南宁市消防安全责任制实施细则》，以规范性文件的形式明确各级政府关于乡镇专职队伍建设和保障的责任。再次，将乡镇微型站建设纳入各级政府及相关行业部门的绩效考评指标体系，以“行政倒逼”的手段，保障建站任务的完成。最后，出台《乡镇微型消防站/村居建设指导意见》，在全市推广“有人员、有场地、有装备、有战斗力”的城市街道社区微型站建设标准。

（二）管出经验，确保微型力量可持续发展。首先，推动政府出台乡镇专职队员量化考评制度，建立完善消防站管理、检查、督导工作機制;消防部门定期履行对乡镇微型站的业务督导职能，全面实现乡镇微型站“三知四会一联通”。其次，拓宽政府/企业专职、村（居）委会/政府公职人员/综治网格员兼职、派出所协警/城管兼职相结合的人力充实渠道，多渠道应对人员编制缺口;争取乡镇专职队员绩效经费保障，提高队员薪资待遇，营造拴心留人的软环境。再次，参照国家综合性消防救援队伍职业荣誉体系，健全乡镇专职队员奖励机制，将乡镇专职队员同等纳入从优待消体系，切实增强职业荣誉感和社会认同感。

（三）训出水平，稳步增强基层打赢能力。首先，消防部门经常性派驻业务骨干对乡镇专职队开展实地业务指导，定期组织业务考核;消防指挥中心利用通信指挥网开展不定时拉动、经常性点名，活化响应“弹性”，实现“打早、打小、打初期”的目标。其次，依托消防训练基地，定期组织乡镇专职队骨干开展“基地化”轮训;定期组织乡镇专职队员到普通消防站进行实战化出警“见习”，不断提升乡镇专职队员战斗素养。再次，建立灭火救援预案资源共享平台，强化辖区重点单位、道路、水源及其他消防关键信息的互通;经常性开展普通消防站、乡镇微型站、重点单位微型站之间的联合演练，有效提升多种形式消防力量协同处置水平。

（四）用出实效，织密区域火灾防控网络。首先，深入推动乡镇一级政府落实消防安全“网格化”管理，将综治网格员、乡镇专职队员纳入城市火灾风险预警监管中心终端，确保将火灾隐患排查情况实时反馈消防部门。其次，充分发挥微型站点多面广、密切联系群众的优势，为乡镇微型站配齐消防宣传摩托车/电动车，方便乡镇专职队员在走街串巷开展防火巡查的同时，开展消防宣传，拓展乡镇消防宣传半径，增强宣传渗透力。再次，将乡镇微型站深度融入消防指挥中心平台，通过共享一键报警定位、现场地图导航、语音实时通话等功能，确保乡镇专职消防队员力量调派迅速、火场通信畅通，进一步提升乡镇地区灭火救援作战科技赋能。

四  结语

实践证明，乡镇微型消防站的“杠杆效应”足以撬动

（下转第42页）（上接第40页）

整个城镇化圈层的消防安全“大盘”，应依发挥好乡镇微型站的“桥头堡”作用，不断推进消防工作向乡镇乃至农村地区的战略“大纵深”，打通城乡一体化消防安全的“最后一公里”。

参考文献

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作者简介

邓锡中（1966.12—），男，广西合浦人，现任广西南宁市消防救援支队支队长，长期从事消防救援队伍火灾防控、消防信息化工作，对于借助消防公共安全基础建设改善区域火灾防控形势具有丰富的经验。

刘清云（1988.8—），男，广西钦州人，现任广西南宁市消防救援支队办公室副主任，具有多年消防救援队伍基层及机关文秘工作经验，对灭火救援、火灾防控工作有一定见解。