赵玉辉

关键词：铁路企业  内部审计  职能作用

国内外研究表明，内部审计职能定位和发挥作用的过程，是与经济社会发展阶段相适应的，是一种动态调整并不断平衡的过程。党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。党的十九大作出了改革审计管理体制的决策部署，十九届三中全会决定组建中央審计委员会。我国审计事业进入了新时代。中国铁路于2013年实现了政企分离，2018年全面完成公司制改革，进行了现代化企业改造。在新审计环境下，铁路内部审计应观大势、谋全局、干实事，深刻认识和领会新时代审计的重大责任和使命。分析研究现阶段铁路内部审计职能作用发挥的障碍，探索改进和提升其职能作用发挥的路径和措施。适时推动铁路内部审计由“合规性”审计，向以“合规性”审计为基础的“风险管理”审计、“价值管理”审计转型。

一、现阶段制约铁路内部审计职能作用发挥的主要障碍

（一）内部审计建立的制度动因阻碍了对内部审计职能作用需求

在学术界，审计与受托责任的关系已达成共识，委托代理理论是内部审计产生的基本动因。价值链理论是内部审计生存、发展的基本动力，是其立于组织，为组织创造价值的源泉。在西方，随着经济社会的发展，投资方和管理层基于自身管理的需要，创造性的成立了内部审计团体，与会计领域剥离分化，并向职业化方向发展。而我国内部审计发展起步较晚，建立的动因来自行政推动，限制了其职能作用的发挥。铁路内部审计自1984年成立，到1998年撤销审计署派驻铁道部审计局，其长期在履行国家审计职能。受此影响，铁路内部审计职能直至2004年才扩展为监督和评价，长期未发生质的变化。服务内容亦长期以财务收支及经济活动为主，相关扩展性职能和服务内容受到了局限。

（二）公司治理现状阻碍了内部审计职能作用发挥的环境

公司制是现代企业制度的有效组织形式，是建立中国特色现代国有企业制度的必要条件。公司治理是现代企业有效解决股东、董事会、管理层之间权、责、利关系的制度安排，内部审计为其有效运转提供了一种信息反馈系统，一定程度解决了信息不对称问题，起到了监督、改善运营的目的。内部审计既服务于公司治理，同时公司治理又是其职能作用发挥的基本环境，其发展水平、管理现状又反作用于内部审计。公司治理状况好，内部审计起作用就大，反之，就阻碍内部审计职能作用发挥。目前，铁路已全面完成公司制改革，按现代企业制度要求建立了公司治理结构，董事会成员由公司经理层和党委成员组成，党委会成员与董事会成员交叉任职，重大经营决策履行党委会前置程序。目前党委会成员、董事会成员、经理层基本重叠，与公司制改革之前相比，治理体系尚无本质区别，现代公司治理优势尚未充分发挥出来，内部审计环境处于不利态势，其职能作用发挥受到一定的阻碍。

（三）内部审计独立性偏低阻碍了内部审计职能作用发挥的权威性

理论界普遍认为，内部审计机构隶属的管理层级越高，其独立性越高，其超然的独立，对其客观的发表审计意见奠定了基础，对其职能作用的发挥产生巨大作用。我国行政法规规定内部审计机构应隶属单位最高管理层，中国内部审计协会发布的内部审计准则亦有规定，但是现实环境中，内部审计机构的隶属关系五花八门。铁路制度亦规定，铁路内部审计机构由董事会（单位负责人）和党组织领导，铁路内部审计机构向其报告工作。但是，在改革过程中仍存在审计机构仅向董事长或党组织负责并报告工作，以及内部审计机构总会计师、纪委书记、总经理或副总经理协管的现象。现存内部审计管理体制，削弱了内部审计机构制度规定隶属关系的目的和意义。

（四）内部审计资源短板阻碍了内部审计职能作用供给

国内外内部审计发展历程，已充分表明伴随着经济社会的发展，组织机构变的日益规模化、层级化、复杂化，股东或组织控制主体与企业最高管理机构或受托人、组织内部各上下管理层级间，日益需要独立的审计为其提供被受托人的受托责任的履行情况。随着组织的不断发展壮大，委托人除对受托责任的履行情况增加关注之外，对如何进一步改善运营管理而探求解决之方亦是增强。此时，内部审计的职能作用被发现，委托人出于自身需要提出更多的内部审计职能作用需求。然而，内部审计资源多年以来形成的资源供给现状，已阻碍了其职能作用的发挥。在我国，随着铁路企业的改革深入，铁路内部审计资源供给短板主要表现为，审计人员定编与企业规模不相适应，且未满编;人员知识结构单一，综合性素质有待加强;审计内容以财务收支、经济活动为主，管理效益审计、风险审计不足;为适应企业发展需要，新建立的“垂直管理与分级管理相结合”审计管理模式，在人员配备、审计组织方式等方面尚待进一步完善，在垂直管理与分级管理理念定位还待进一步明晰等。审计资源短板，制约了铁路内部审计职能作用在铁路深入改革发展中应有作用的发挥。

二、改进和提升铁路内部审计职能作用发挥的路径和措施

（一）在国家审计制度体系引领下，发挥内部审计职能作用

要充分认识到，目前我国国家审计对其审计监督对象内部审计机构的制度规范引领优势和中国内部审计协会行业自律引领优势。虽然，中国内部审计协会与国家审计机关对内部审计的职能作用定位、发展理念等还存在一定的差距，但是通过相互沟通融合，尤其是国家审计机关对中国内部审计协会的指导反馈，在经济全球化，“一带一路”倡议日益被沿线国家接受的大背景下，我国内部审计在经济组织治理中的作用优势不断增强，在国家治理体系中的作用突显。在国家审计机关和中国内部审计协会沟通融合、协调促进下，共同推动我国内部审计事业的发展，铁路内部审计亦将在新的经济发展形势下在铁路事业发展过程中不断发挥其应有的职能作用。

（二）优化内部审计机构独立性，提高权威性、凝聚力

国外学者研究表明，内部审计机构在企业中的隶属关系共有五种模式，分别是“董事会下设审计委员会、在经营管理系统设置审计机构”、设在董事会、设在监事会、隶属于总经理和隶属于财会部门。各种模式各有利弊，但隶属层级越高，其独立性越强、权威性越高，其职能作用发挥就越充分。铁路企业明确规定，内部审计机构隶属于党组织、董事会（或者主要负责人）并向其报告工作，其改革过程中由总会计师、纪委书记、总经理或副总经理协管等执行不一的行为，应坚决制止，防止走形势、走过场，充分发挥内部审计应有的职能作用。同时，加强上级内部审计机构对所属单位内部审计机构的业务指导，促使各层级内部审计向同一方向使劲用力，形成上下整体合力。

（三）吸收、培养优秀审计人才，提高审计队伍整体素质

事实证明，优秀的人才是支撑一个学科、一个行业、一项事业发展的基石。习近平总书记关于人才曾提到“人才强则事业强”“实践告诉我们，伟大事业都成于实干”“新时代是奋斗者的时代”等，充分彰显党和国家对人才战略的关切。铁路企业内部审计人员队伍与我国内部审计队伍一样，存在人员入口过窄、人员综合素质偏低等问题。为解决人才短板问题，关健是让内部审计人员在审计队伍有发展、上升的空间。在内部审计人员入口上，擴大专业范围，并给予其原专业同样的发展、上升空间;在日常内部审计人员管理中，为其提供交流到其他岗位的出口;在日常培训中，以工作实践和理论提升相结合的方式充实内部审计内容，防止走过场等。

（四）优化内部审计资源配置，充分发挥内部审计资源作用

既有内部审计资源供给与内部审计需求的矛盾，因成本效益的关系一直存在。为保证审计质量，追求审计效率，形成最大的供应产出比，是内部审计所追求、探索和实践的重要研究方向。长期以来，铁路企业内部审计一直致力于内部审计资源的有效协调配置，如协调统筹将既有的审计力量在各层级审计机构间进行合理分配;协调统筹各层级审计机构间合理分配审计项目，既要保障审计质量，又要提高审计效率、避免重复审计;内部审计业务是完全自我完成，还是部分委外或具体委外的模式;协调统筹具体审计项目开展的方式方法，审计技术技能的研发运用等。同时，铁路内部审计应与纪检监察、业务管理部门协调配合，互通信息和共同监督，形成全面有效的监管合力，共同应对环境的变化，促进企业规范管理、深入发展。

三、结束语

中国特色社会主义进入了新时代，国有企业公司制改革已按照党中央、国务院决策部署基本完成，党的十九届三中全会决定组建了中央审计委员会，我国审计事业亦进入了新时代。目前，铁路企业公司制改革已全面完成，形成新的现代公司治理体系，铁路内部审计应观大势、谋全局、干实事，深刻认识和领会新时代审计的重大责任和使命。在铁路深入改革发展中，分析研究制约内部审计职能作用发挥的障碍，采取有效措施提升改进铁路内部审计职能作用发挥的有效途径，在铁路内部审计中践行习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出的审计要全面履行“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉”的职责，为铁路企业高质量发展贡献力量。