那玲

关键词：加强 行政事业单位   内部控制   体系建设

随着我国行政事业单位改革的不断深化，陆续出台多个与之相匹配的内部控制政策文件。2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，实现促进行政事业单位公共服务效能和内部治理水平不断提高。《规范》对内控工作总原则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制以及评价与监督进行了阐述。针对《规范》出台后仍旧存在的重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题，财政部于2015年发布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。2016年发布的《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》则是对之前政策要求的进一步落实，对行政事业单位实施内部控制效果提出了较为详尽的基础性评价依据和标准。可以看出，通过积极推进内部控制建设，行政事业单位内控工作取得了一定成效，但面对新形势、新任务提出的新要求、新挑战，内部控制建设工作还存在方方面面的新问题，内部控制工作的重心也应有所转变。

一、加强行政事业单位内部控制体系建设的必要性

（1）行政事业单位的概念。行政事业单位包括行政单位和事业单位，一般不以盈利为直接目的，其工作成果与价值经常体现为社会价值而非货币形态的经济价值。行政事业单位不同于以盈利为目的的企业，也不属于公共权力机构，政府通过授权具有行政管理职能的事业单位行使行政决策、执法监督和社会管理等方面的职能。行政事业单位的运转资金由国家财政部门拨款支付，一般是全额财政拨款，部分开展经营性收费项目的事业单位是差额财政拨款。

（2）内部控制的概念。2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”

（3）加强行政事业单位内部控制体系建设的必要性。目前，我国有110多万个事业单位、3000多万从业人员，切实管好、用好这支社会主义现代化建设的重要力量，可充分发挥其对各个领域改革的体制支撑和保障作用。进一步加强行政事业单位内控体系建设是从制度层面堵塞管理漏洞、完善监督和制约机制、消除隐患和风险的重要举措，是提升行政事业单位管理水平和服务能力的重要抓手。行政事业单位应积极应对新形势、新挑战的要求，努力提高内控工作的针对性、实效性，从提升管理意识、加强内部控制制度建设，落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任入手，提高风险识别、风险评估、风险应对能力，认真开展内控工作，切实做好内控考评，及时防范各类风险。

二、当前行政事业单位内部控制工作面临的主要问题

（1）对内部控制工作重要性的认识仍有待提高。在国家有关内部控制的各类政策文件要求推动下，行政事业单位的内部控制工作取得了积极的进展，但仍然存在意识薄弱、家底不清的现实问题，部分单位领导仅在上级单位进行内控专项检查的时候关注一下“应对”之策，要求财务部門提出适应检查要求的报告，而平时的管理相对松散和不足，职责、权限和工作流程模糊不清，未能将内控制度有效运行起来，出现“有制度、无落实”的状况。

（2）对内控工作的理解存在误区。部分行政事业单位在执行政策要求时，还出现对内控制度建设、政策执行存在误区的情况，尤其是单位的管理决策人员对内控政策和要求理解不正确、把握不准确，导致最终执行不到位、效果不理想，对内控实施效果和薄弱环节也没有进行认真分析，查找原因。另外，还存在内控只是财务一个部门的事，其他部门不需要参与，或者内控只是预算控制的错误理解。

（3）对内控工作的统筹能力有待提高。内控工作是一个体系性工作，可以说是“一把手工程”。2012年财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确了工作目标主要包括：“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。”不难看出，实现内控工作的总目标需要建立一套行之有效的内部控制体系，遵循全面性、重要性、制衡性、适应性原则，通过梳理各类工作的业务流程，分析和确定风险点，选择适当的应对策略，并要与各项监督管理、廉政风险管理工作相结合执行。目前还存在“为内控而内控、内控停留在纸面制度和报告”的现象，将内控与服务能力和效率、有效监督、廉政建设以及贯彻落实中央精神有机结合、统筹安排能力还需要进一步提高。

三、建立行之有效的内部控制体系

（1）转变意识，提高内控制度实效性。行政事业单位应深入落实关于加强内控工作的一系列要求，强化内控管理意识和风险防控意识，推动内控责任切实落到实处;强化对核心权力运行的制约和监督，突出对关键岗位的监督和制约;对巡视以及专项审计所涉及的内控问题进行重点整改，加强内控与其他监督方式的结合与联动;有效建立业务和廉政风险预警预防机制，切实提高内控制度的针对性、有效性，使行政事业单位的业务操作合规性得到有效提升。

（2）借助科技发展，提高信息化管理水平。科技进步给内部控制工作提供了越来越多可借助的现代化工具，通过提高信息化建设水平和管理水平，运用信息化工具可实现权限分层、分级，审批留痕不可轻意修改，使粗放式、人制式的管理方式逐步退出;通过使用规范化、精细化、体系化管理工具，实现管理流程明确、过程可见、结果可视的效果;探索内控管理信息化工具与本单位信息化管理系统相互衔接，数据、信息共通共享，可有效降低人为干扰和舞弊的操作空间。

（3）提升质量要求，推动内控从“建规矩”向“见成效”转变。内控工作经过数年来的不断推进，制度建设已进入到不断完善和提升的阶段，工作重心应从面上推进向重点突破转变，工作成效应向质量要结果，以问题为导向，深挖问题根源，在关键处实现突破。同时，新时代有新要求，内控工作也应与时俱进，结合机构改革和职能调整变化，不断提升工作要求和工作方法，追求更高的标准和更好的效果。

（4）强化责任，狠抓执行。从源头上加强对责任的重视程度，积极落实好业务管理和内控管理的职责，对苗头问题、共性问题予以及时的风险警示。不断完善内控操作层面的制度和规程，责任明确落实到具体人，对容易发生风险问题的业务、应提升防范等级的业务，均应在制度和规程中明确管理规范，作为高风险业务制定专门的管理办法并配套奖惩办法，对出问题的人和事做到追责到人。

（5）将内控工作成效与业绩评价结合，探索内控评价、廉政监督与业绩评价的统筹和联动。行政事业单位应充分发挥考评的作用，结合廉政及其他监督方式工作要求，聚焦风险防控关键点，在业绩评价中有针对性地设计专项考评指标，扩大考评范围。加强对专家评审、招投标现场等关键环节的现场抽查工作，探索通过多种方式组合，对内控有效性进行总体、客观的评价，如将调查问卷、谈话和评估测试等方式组合进行内控有效性测试与验证。做好内控与巡视、内审、专项审计等其他监督手段的配合及信息共享，协同推动内控有效执行。将内部控制工作定位提升到考评行政事业单位治理能力的高度，探索行政服务、业务发展、日常管理、绩效评价与内部控制、廉政监督在机制上的联动与深度融合，不断提高风险防控意识和防控能力，使考评成为自查自纠、发现风险隐患、促进内控执行、完善内控制度的有效抓手，使内控制度体系更为科学、有效，在单位层面和业务层面发挥应有的作用。

（6）加强调研，发挥典型示范带动作用。各行政事业单位在执行内部控制政策文件过程中，积累了多種做法和经验，应就内控制度研究成果与实践经验进行多种形式交流，推广好的做法，借鉴好的经验，使具有带动作用的案例发挥出示范带动的效果，进一步巩固内控工作成果，坚定参与内控工作人员的信心和决心。

四、结束语

治理内部控制风险、增强合规性，是一项比较复杂的系统性工作，需要不断进行完善、评估、检验、修正。行之有效的内部控制体系，可以成为行政事业单位提升内部管理规范化水平、构建科学高效的权力运行体系、推进内部监督与反腐倡廉建设等工作的重要抓手。新形势下，行政事业单位应结合新的要求，利用新的方法和工具，努力提高内控工作针对性、实效性;从落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任入手，凝聚共识、周密部署、注重实效、落实责任;以问题为导向，以构建全流程内控体系为目标，认真开展内控工作，推动内部控制全覆盖;把内部控制制度体系性建设与工作全局统筹考虑，切实发挥联动机制带来的独特作用，将内控工作长期且坚定不移地推进下去。

参考文献

[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）.

[2]《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）.

[3]《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号）.