农村金融机构职务犯罪侦办难点及对策研究

2020-03-04原军

辽宁警察学院学报 2020年6期

原军

（中国刑事警察学院经济犯罪侦查学院，辽宁沈阳 110854）

一、引言

近年来，伴随着国家采取的一系列卓有成效的惠农、利农、促农改革举措的出台，我国农村经济发展与新农村建设均取得了举世瞩目的成就。实体涉农经济的发展催生了旺盛的金融需求，以农商银行、中国农业银行为代表的农业金融机构作为地方法人金融机构，点多面广，极大地推动了全国涉农经济的发展。但由于内控管理、政策因素、经济形势等多方面原因的影响，农村金融机构职务违法犯罪问题比较突出，其涉及范围广、情况复杂，已不同程度地威胁到国家涉农金融安全、损害了诚信的金融环境、阻碍了农村经济发展。

但是我国涉农经济犯罪的侦防工作总体来说还停留在原有较低的层次水平上，为与我国农村经济发展新形势相适应，我们亟须树立起一种全面性、规律性和前瞻性的经侦工作优化发展战略思维，深入探讨当前我国农村金融机构职务犯罪打防工作的问题何在、制约因素是什么，并就如何制定和实施充分体现科学发展观的农村金融机构职务犯罪侦办模式进行深入研究。笔者结合自身工作经历，从公安经侦部门侦办的全国农村金融机构职务犯罪案件入手，总结了此类案件的侦办难点与制约因素，并在此基础上提出侦办打击农村金融机构职务犯罪的对策建议，以期对提升公安经侦部门侦办能力，扩大打击战果起到一定的帮助作用。

二、公安经侦部门侦办农村金融机构职务犯罪面临的难点和困境

（一）追赃挽损率低，案件处理难度大

根据公安部经侦局统计数据，近5 年来公安经侦部门侦办的农村金融机构职务犯罪的平均挽损率仅约为18%。[1]原因在于案发时，犯罪嫌疑人早已将涉案资金挪作他用，生活消费、挥霍甚至用于归还高利债务、投资房地产或股票等高风险经营性活动，并且无法准确查证和核实。待公安经侦部门案件侦查进入追赃挽损程序时，因自身经营及资金使用方面出现问题，犯罪嫌疑人无可供扣押、冻结的财物和资金，造成挽损工作的被动局面，即便公安经侦部门对嫌疑人采取强制措施，也很难将造成的经济损失追回。例如，山东省东平县公安局2019 年侦办的8 起针对当地农商银行骗贷案件中，其贷款用途完全未用于申请贷款中所表明的经营事项，而是流向了其他经营领域或被用于归还民间借贷等，致使案发时贷款难以偿还。另外，为逃避打击，犯罪嫌疑人实施犯罪后，往往逃匿失联，使案件无法在短时间内结案。在农村金融机构信贷实务中，随着贷款涉及项目范围的日益扩大，贷款人群体范围普惠性日趋明显，贷款法律关系越来越复杂，增加了公安经侦部门的办案难度。尤其是现在大量“假名”“顶名”贷款诈骗、骗取贷款案件的出现，名义借款人或者担保人因为根本没有享受到任何的贷款利益，认为自己不须承担还款责任，拒不偿还贷款，而实际借款人作为犯罪嫌疑人不愿且常常不能归还贷款，公安经侦部门迫于追赃挽损的压力，极易引发舆情甚至群体性事件，成为危及社会稳定的一大隐患。

（二）公检法意见认识存在分歧，使案件侦办陷入被动

农村金融机构职务犯罪中的骗取贷款犯罪因为门槛低、隐蔽性强、收益高目前已呈高发态势，严重危及了农村金融机构的资金安全。虽然《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）及最高人民检察院、公安部出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》（以下简称《立案追诉标准（二）》）以明确列举和兜底性规定相结合的方式，对公安机关办理骗取贷款的立案追诉标准作出了四点规定。但在司法实践中，各级公安经侦部门，包括检法机关在办理此类案件的过程中，在法条理解和认识上存在不同程度的分歧，在打击骗取贷款犯罪的工作中也不同程度地出现掣肘情况。特别是在检法机关实行员额制的大背景下，检法机关在对骗取贷款案件追诉、定罪的具体认定上如履薄冰，更加谨慎，使公安经侦部门立案查处的许多骗取贷款案件不能得到检法机关的认同，批捕、移诉、打击处理率较低，案件侦查常常陷入被动。例如包头东河区公安局经侦大队侦办的郑某骗取贷款案，嫌疑人郑某以自己实际用款为目的，找人为其顶名贷款，并在贷款前就约定所贷资金及利息由自己偿还。2015 年4 月至2019 年8 月间，共找16人为其顶名，从包头农商银行东河区支行骗取贷款520 余万元，至今未还。东河区经侦大队将该案移送检察机关审查起诉后，检察机关认为顶名贷款不是骗取手段，以犯罪事实不清为由决定不予起诉。

（三）农村金融机构压案不上报，影响案件侦办效率

农村金融机构发现其内部工作人员涉及职务犯罪后，通常的选择是先不报案。其原因在于两个方面：一是银保监会对于金融机构内部人员出现职务犯罪的，按规定采取“上追三级责任”的惩戒制度，机构领导为了逃避自己的领导责任，倾向于内部解决问题；二是公检法机关对顶名贷款定罪的法律标准掌握尺度不一致，可能出现仅处理金融机构内部工作人员，而对社会上的骗取贷款人员不作刑事处罚的情况，这会使得职务违规违法行为的责任全部集中于领导身上，更加重了领导报案的思想顾虑。当然，金融机构方面是不希望资金损失结果实际发生的。一旦发生了，一般就是采取“捂”的方式，先采取长期挂账、转贷款甚至试图做呆账、坏账处理等方式内部消化处理。如果以上手段行不通，也仅有少部分被迫采取民事诉讼的方式作为追偿手段，在对公安机关的工作配合上，态度消极，行动缓慢，具体表现在：移交线索不及时、不全面、不典型，只向公安机关提供贷款的基本情况，不提供反映贷款全貌的信贷档案资料。在公安机关查询相关账户、调取有关资料时，推诿拖拉、不肯配合，人为制造障碍，这样就造成三种后果：一是减少了公安机关侦办此类犯罪的线索来源，造成大量隐案，犯罪不能及时受到打击；二是部分案件在报案前已经或正在进行民事诉讼，视为银行方面行使了司法救济权，而不能被认定为造成既定损失，无法核销贷款，增加了公安机关认定损失结果的难度；三是因此导致案件潜伏时间过长，往往使公安机关错失良机，导致取证难、抓捕难、挽回损失难。

（四）司法解释不周延，影响打击成效

农村金融机构职务犯罪手法隐蔽性强，机构报案处理的主观意愿不强，导致案件持续时间久，发案严重滞后，从公安部经侦局统计数据来看，有些案件持续时间在5～6 年，甚至更长。根据《刑法》、《立案追诉标准（二）》，大部分农村金融机构职务犯罪若达到立案追诉的标准，只能“处3 年以下有期徒刑或者拘役”，其追诉期只有5 年。在农村金融机构职务犯罪普遍作案时间长、案发滞后的情况下，有相当一部分职务犯罪行为无法以刑罚的方式进行追究，影响了打击效果。以农村金融机构职务犯罪中最高发的骗取贷款为例，若按照《刑法》第一百七十五条之一“给银行或者其他金融机构造成特别重大损失或者有其他特别严重情节的，处3 年以上7 年以下有期徒刑”的规定，追诉期应为10 年，但何为“特别重大损失或者有其他严重情节”，直至目前尚无明确的司法解释给予界定。在认定标准缺位的情况下，检法机关往往降格处理，致使犯罪嫌疑人得不到应有的处罚。例如云南昭通王某强骗取贷款案，2008 年至2012 年期间，犯罪嫌疑人王某强通过伪造身份证、营业执照等方式从盐津、大关、永善等基层农商行贷款847 万元，至今未还。昭通公安经侦部门于2018 年4 月对该案立案侦查并对王某强采取强制措施，认为王某强符合“给银行造成特别重大损失”的标准，应是10 年的追诉时效。但检察机关认为因没有具体司法解释，秉承谨慎态度，排除适用升格法定刑，建议公安机关将该案撤回做其他处理。

（五）涉农经侦警力下沉不够，案件侦办被虚置

长期以来，我国农村地区的经济犯罪活动不如城市活跃和明显。就全国整体而言，面对农村金融机构职务犯罪这种传统的涉农经济犯罪，公安经侦部门的治理工作仍然表现出防范体系薄弱，综合治理措施落实不到位，与城区经侦工作相比较，具有随机、被动的特征。具体表现为两个方面：一是经侦警务理念上的偏差。相当一部分经侦民警认为，经侦的主要工作职责是保障社会主义市场经济秩序正常运行，既然目前市场经济体量更多地集中于城镇地区，那么经侦工作就没有向农村延伸的必要性和紧迫性，会产生 “重城市，轻农村”的工作观念。尤其是涉农经济犯罪打防工作是一项长期的战略性工作，与严打整治等专项行动和专项工作相较，现实紧迫性弱，考核上也不容易体现。因之，针对农村金融机构职务犯罪的治理工作也没有作为系统工程的重要组成部分得到安排部署。二是经侦警务保障机制上的不足。目前，我国经侦警务力量的基础建制单位是县、区公安机关经侦大队。受到各种体制和机制条件的桎梏，许多制约经侦大队工作开展力度的因素一直没有得到根本解决。尤其是经济欠发达的涉农县镇地区，警力薄弱、经费不足等问题仍然是制约当地公安经侦部门侦办金融机构职务犯罪工作开展的主要客观因素。

三、公安经侦部门侦办农村金融机构职务犯罪的对策

面对以上种种困难，如何在既有的公安经侦工作体制整体框架内，既准确把握农村金融机构职务犯罪的个性规律又有效地提升侦办打击农村金融机构职务犯罪的战力与效率，是公安经侦部门亟待解决的问题。笔者结合自己的理论累积，借鉴部分涉农金融犯罪侦查工作较好开展的经侦部门的工作实践和宝贵经验，谈几点启示与建议。

（一）构建地方党委、政府统筹的大整治格局，形成强有力的工作合力

与其他国有控股银行相比，农村金融机构系统职务犯罪问题涉及范围广，情况复杂，其形成与滥觞是经济形势、政策因素、内控管理等多种原因交互作用的结果，对农村金融机构职务犯罪案件的打击治理仅仅依靠公安的力量是远远不够的。为彻底改变以往的被动工作局面，有必要将打击防控农村金融机构职务犯罪纳入国家金融领域着重部署的打击逃废债工作的整体布局中来，构建党委、政府统筹的地方金融监督管理局、人民银行、银保监局、监委、法院、检察院、公安局等部门参加的大整治格局，成立农村金融机构不良贷款、侵占资金等涉案财产专项清收攻坚行动领导小组，并下设依法打击、约谈追责、内部清收、宣传报道等工作组，具体组织推动涉案财产的打击、追责、清收和警示宣传等工作。尤其值得强调的是，公安经侦部门作为侦办农村金融机构职务犯罪的主业主责单位，必须加强与农村金融机构、银保监会、检察院、纪检监察部门的信息沟通，发挥好与检察、纪检监察部门的工作联席会议功能，广辟线索来源，做好线索移送与接收，落实专案经营，形成打击合力，构筑牢固的不法行为威慑防线。

（二）畅通举报渠道、健全举报制度，促使公安经侦部门受案提前

破解农村金融机构职务犯罪案件作案时间长、追赃挽损困局的有效对策就是加强举报工作，充分发挥经济犯罪举报机构作用，促使农村金融机构职务犯罪行为更早暴露，公安经侦部门提前介入开展工作。这就对公安经侦部门提出了更高的工作要求：首先利用多种渠道广泛公布农村金融机构职务犯罪案件举报途径，便于广大农民群众对那些利用手中职权进行职务犯罪活动的金融机构工作人员揭发、检举。再是进一步完善和健全举报工作制度，付诸行动，开展核查，促进举报工作向科学化、规范化发展，使举报工作真正取信于民。对于举报的线索，公安经侦部门要快查、快侦、快诉，最大限度的挽回经济损失。目前，各地公安经侦部门普遍存在与农民群众关系不够密切，很少直接受案的情况。对此，涉农公安经侦部门特别要注意加强与各乡镇党委政府的联系沟通，畅通协作运行机制，督促乡镇党委政府对于群众举报的涉案线索积极审计查实，构成犯罪的，及时移交公安机关。[2]

（三）坚持快侦快结、灵活运用战术，严厉打击农村金融机构职务犯罪

公安经侦部门对涉嫌犯罪的案件线索，要把调取财务资料中发现的可疑线索与群众反映举报的问题结合起来，对于已涉嫌犯罪的要立即立案侦查，对于涉案财物也要及时采取相应的强制性措施，防止涉案财产被隐匿、转移，做好追赃挽损的提前部署。在审讯犯罪嫌疑人时，要分析犯罪嫌疑人的心理，制作讯问提纲，加强对犯罪嫌疑人的政策攻坚，迫使犯罪嫌疑人讲真话、讲实情。针对农村金融机构职务犯罪作案手段隐蔽性强、侦查难度大、证据单一的犯罪特点，要灵活运用战术战法，深入排查犯罪案件线索，适时成立专案组，坚持快办快结，做到打击一个带动一片、稳定一个稳定一片的作用。同时，推进经侦工作向派出所延伸，及时掌握派出所辖区经济犯罪动态，对于农民群众举报的线索能够迅速立案查处，将打击农村金融机构职务犯罪落到实处。充分发挥法制的强大震慑作用，尽力挽回经济损失，防止涉众舆情发生，形成正面社会影响。

（四）完善相关法律、统一执法标准，为打击提供有力的法律保障

立法与司法解释工作的滞后性，往往会制约司法实践效率的提升。如前所述，正是因为公检法机关对农村金融机构职务犯罪定罪量刑法律适用理解上的不同，降低了对此类犯罪的打击力度和防范空间。各级公安经侦部门要不断发现和总结警务实战中遇到的新问题，加强对刑法有关农村金融机构职务犯罪条款的研究，从有利于打击犯罪出发，积极向上级公安机关反映，以争取公安部积极协调国家银保监会、最高检、最高法等行政监管、司法部门，尽快出台详尽的、操作性强的、权威的相应司法解释，主要是立案标准和证据规范，为一线公安经侦执法部门提供法律保障。当前，在制定农村金融机构职务犯罪的相关司法解释比较困难的情况下，建议由省（自治区、直辖市）公安厅（局）继续推动与检法机关的沟通，就农村金融机构职务犯罪的表现形式、立案标准、情节尺度等法律适用问题，尽快出台相关地方性规范文件，以满足司法实践的需要。

（五）贯彻宽严相济的刑事政策，平衡刑事惩治打击与涉农经济发展的关系

打击农村金融机构职务犯罪活动是公安机关的职责所在，也是维护金融稳定和信用安全行之有效的手段之一。但是刑事惩治打击不是最终目的，公安经侦部门侦办工作的重点是为农村金融机构尽力挽损，最终的目的是修复受损的金融生态环境，促进涉农实体经济健康发展。如果刑事执法尺度过严、涉及面过宽，高发的农村金融机构职务犯罪可能会使农村金融机构的上级行（联社）错误地高估当地金融信贷风险，出于资金安全考虑缩减当地信贷资金投放规模，导致对本地经济支持力度降低，影响涉农实体经济发展。因此，对于农村金融机构职务犯罪问题，公安经侦部门应根据涉案人员的配合态度、退赃退款情况、作案恶性程度等因素，巧用处置策略，力求达到案件侦办的法律、经济与社会效果的最佳统一，全力稳定涉农金融市场秩序，促进涉农金融服务实体经济的健康发展。对群众反映强烈、涉案金额大、主观恶性大、后果严重、携款潜逃的骗取贷款案件要依法坚决查处；对以非法占有为目的的贷款诈骗行为要加强侦查引导，不能因为骗取贷款罪的出台而放松了对贷款诈骗行为的侦查；对铤而走险、参与作案的农村金融机构内部工作人员，在依法查处的同时，通报所在单位，强化警示震慑；对于主动投案、积极配合侦查、积极退赔赃款的涉案人员，依法灵活采取强制措施。同时，公安机关应主动加强与检法机关的沟通配合，根据涉案人员的具体情况，向检法机关提出审查处理建议。[3]

（六）提高资金查控能力，强化案件追赃挽损力度

在做好打击农村金融机构职务犯罪工作中，不仅要把握打击犯罪的力度，还要坚持追赃挽损的优先导向。农村金融机构职务犯罪分子一般具有较强的反侦查意识和反侦查能力，熟悉资金运作模式，为逃避打击，往往通过频繁网上银行转账，或通过自动取款机提现、使用虚假开户信息，小额交易等形式在短时间内实现赃款的快速转移，导致资金流向难以追查锁定。例如山东东平县公安经侦大队在侦办孟某骗取贷款案中，发现犯罪嫌疑人孟某骗取贷款成功后，直接将贷款通过自动取款机提现，并使用他人身份证件进行转款、汇款、取款，阻断公安机关对其资金流向的最终控制。为此，公安经侦部门必须综合利用银行柜面业务查控、自动取款机提现视频比对、杰思系统查询、违法犯罪资金查控平台等查控手段，通过建立赃款流向跟踪机制，实现对涉案资金的定位、查询、追踪和控制，时刻关注资金流失点，资金流向哪里追到哪里，一追到底。同时，注意资金线索的扩展深挖，延伸到主要关系人的账户、股票、基金、保险、房产以及其他股权债权等一并追查，及时冻结、查封涉案账户、资产，实现最大程度追赃挽损。

（七）转变警务理念、加强警务保障，定向优化经侦警务力量

涉农区县公安经侦部门应该改变唯城镇经侦工作为上的工作观念，涉农经济是我国市场经济的基础性重要组成部分，严重危害涉农金融安全的农村金融机构职务犯罪也有必要成为经侦工作的重点对象，尤其是目前高发的骗取贷款类犯罪往往都是涉众型案件，即使不能成为中心也应该具有重心地位。同时，优化基层公安经侦队伍建设，采取向涉农经侦工作倾斜的业绩考核方式，引导经侦民警将工作重心适时向涉农经济犯罪转移。想方设法加强警务保障，可以从基层派出所遴选优秀的年轻民警转任经侦工作，聘任具有经济、金融、法律专业背景的社会人才担任经侦辅警、文职，并有针对性地对年轻民警加强业务培训，着重提高其业务工作能力与对岗位属地社情、农情动态的熟悉，打造一支通晓侦查业务，了解辖区乡土民情、农经动态的的复合型、高素质的基层经侦队伍。[4]结合农情实际，进行机制创新，开展“无金融机构职务犯罪社区（村）”活动。针对过往经侦基础防范工作薄弱、群众参与性不高、犯罪防范与控制在整个经侦工作体系建设中占比偏低的问题，经侦部门可以以镇、街道社区和乡、行政村为基本单位，以农村金融机构职务犯罪的防控为具体抓手，依托派出所治安资源，组织社区内各种社会力量，以签订确保“无金融机构职务犯罪社区（村）”责任书、建立“咨询举报点”、组建“劝导队”、张贴“民警温馨提示”宣传牌等形式，将农村金融机构职务犯罪的防控工作深入落实到县镇社区和农村村组。