周群 赵磊 朱岩

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁 沈阳，110032）

为解决三农及粮食安全问题，建设社会主义新农村，国家出台了一系列政策，促进农村土地资源合理规划利用，近年来部分农村已经采取适度规模经营模式，提高土地资源的利用效率。但是由于地形、地貌等自然因素、人类开发利用等历史沿革及社会因素影响，我国大部分农村仍旧存在大量的、低效率利用的零散土地，这些零散土地资源的开发利用，往往存在着开发利用成本高昂、地理位置偏僻、整理整治困难、不适合规模经营等诸多问题。

一、辽宁省农村土地利用现状及特点

1.辽宁省农村土地利用现状

辽宁省农村土地利用整体呈低效利用态势。农村居民点分散、土地一年一产是土地利用低效的主要原因。冬季是大量土地闲置的季节，不仅土地利用率低下，整体的土地资源浪费也尤为明显。辽宁省的丘陵与山地面积居多，而平原相对较少，大部分的土地资源都很难形成规模化经营。利益驱动型的土地利用方式也是农村土地低效利用的另一大原因。农村耕地面积逐年呈递减趋势也与农村这种土地利用方式有一定关系，农民会追求利益最大化，而农作物生产所带来的收入又相对低廉，无法满足农户们的生活需要，因此就会产生大量农地非农化生产的现象。

2.辽宁省农村零散土地利用特点

农村零散土地，是指因政策、地形地貌、人为活动等原因形成的无法规模利用的土地。由于地理位置、人文文化等因素影响，辽宁省农村零散土地的利用具有以下几个特点。

（1）建设用地分散

在省内农村地区所用于建设的土地一般会考虑交通、原材料获取、水源、劳动力等元素，但是由于农村土地面积所占较广，没有整体的针对农村地区的整体规划，而且选择的位置一般是基于自身企业利益最大化，所以建设用地一般都较为分散，很少能形成产业园区或生产园区。

（2）零散农用地产出有差异性

这是因为每宗土地的用途都取决于各个承包经营权的拥有者的意愿，所种植的农作物或者农地的其他利用方式都不尽相同，有无法达成规模生产，就会造成零散农用地的产出的差异性。

（3）权属模糊

农村土地是归集体所有，但是进行分配之后，有经历多年的荒山开发、农户间土地流转或互换等方式，原有的土地权属已经发生变化，并且许多零散土地的界址模糊，不仅容易产生权属纠纷，也会因为权属纠纷产生零散土地。

（4）季节性利用

由于辽宁省处于温带大陆季风性气候地区，所形成的耕种传统以及风俗观念，零散土地资源的利用就会因为季节的变化而变化，往往秋季收获之后，土地荒废整个冬季，虽然许多农村村落发展快速可以实现大棚种植或者机械化、科学化利用土地，但是大部分村落群体的土地仍旧会在冬季搁置，冬季依旧是大部分东北农村的“猫冬”季。

二、辽宁省农村零散土地形成的原因

1.丘陵、山地居多，平原较少

辽宁省山地和丘陵较多，平原地区较少，现有的技术大多是针对平原地区，处于山地与丘陵地区的可利用的土地不仅位置相对分散，而且地貌原因，缺乏针对这类土地集约利用的生产经营方式。

2.家庭联产承包责任制导致农地分散

改革开放后，在我国农村实行家庭联产承包责任制的土地分配制度，即使是在平原地区，也因此将土地划分为一宗宗分散的土地资源，并且由农民家庭集体进行经营利用，因每户农民的需求不同，对土地的利用方式也不尽相同，而土地利用又关系到每个人的根本利益，就导致形成许多零散土地。

3.新开发的荒山、荒地

从2007到2009年进行的全国第二次土地调查到目前为止，土地城镇化的速度往往要高于人口城镇化速度，对土地资源的需求也在不断增长，城市所需要的土地资源从农村土地获取，而农村对土地资源的需求又从开发荒山荒地中来，而这种开发大多是单位或个人需要，导致了新的零散土地的出现。

4.过度开发导致土地质量下降而荒废的土地

在城镇化过程中，人们追求快速的经济增长，忽略土地空间利用效率、土地生态效益等需求，产生粗放低效率利用土地的城镇化现象。同时，对土地资源的开发利用所导致土地质量下降、复垦难度大等问题，致使土地被荒废后再次开发利用所需成本高昂，可预测效益较低，根据追求利益最大化原则，很少会愿意再次开发这类土地，进而成为零散的荒废低质土地。

5.缺乏相对完整健全的农村土地规划方案

辽宁省专门针对农村土地利用规划的方案尚不够健全，还没办法做到统筹兼顾、相辅相成，从而导致各种建设都基于对单位或个人自身需要的满足而进行，忽略整体的土地资源分配利用，导致土地资源处于零散状态。

三、制约农村零散土地利用效率的因素

1.技术因素

辽宁省针对土地利用的有关科学技术，大部分适合用于平坦的平原土地类型。但是，针对非平原类型土地，其土地利用的技术相对传统与单一，就造成这类零散土地利用效率较低，造成一定的土地资源浪费。

2.开发成本高昂

按照开发程度来说，大致可以将零散土地分为三种，一种是尚未开发利用的可利用的土地资源，这类土地资源需要考虑到土地生态效益、粮食安全等问题，不适合进行开发利用。第二种是正在使用中的零散土地资源，部分这种零散土地资源因位置偏僻、土质特殊等原因，开发成本较高，限制了其利用效率。第三种则是因过度开发利用而荒废的土地，对于这类土地的开发利用不仅所需要的成本大，所能带来的经济效益低，因而限制了土地利用效率。

3.对粗放利用现象缺乏约束机制

由于农村土地所带来的产出效益不足以满足农民的家庭生活需要，所以会出现农村劳动力外流现象，而外流的人口所选择的处理土地的方式大致分为三种，一种是交由亲属种植或利用，另一种是通过土地流转获得一定的利益，最后一种就是将土地闲置，保留对土地承包经营权的占有，这就往往会造成农村大量土地被粗放利用，而且对这种土地粗放利用的现象也还没有具体的限制或者惩罚措施，使土地利用者们并没有意识到这是对土地资源的一种浪费。

4.零散土地拥有者的观念与意愿

零散土地的拥有者最先考虑就是安全与利益，一方面追求利益最大化，但由于专业技能、科学技术的缺乏，很难达到土地利用效率最大化。另一方面就是安全问题，土地是农村农民最基本的保障，在土地进行开发利用时，总会存在一系列风险，例如流转中的信用风险、土地质量损失风险等，又因为现有的制度与政策并没有给与零散土地拥有者们完善的保障制度，无法给其带来足够的安全感，所以会产生宁可低效利用也不参与零散土地流转、开发或者其他高效的利用方式。

四、提高辽宁农村零散土地节约集约化利用的建议措施

1.农村集体所有的土地作价入股

所谓农村集体土地作价入股是指将集体土地的使用权以资产的形式进行价值核算，然后以股份的形式一起用于兴办集体企业或大型农业。这种形式首先需要有制度与政策来保障土地使用权拥有者们的基本土地财产安全。这种方式不仅可以将农户手里的零散土地进行整合利用，也可以提高土地利用效率、给农户带来更高的效益，也为加快现代化新农村建设提供了方法，但是一切需要基于相对完善的管理制度以及专业人才的引进和培养。

2.进行公益性建设及基础设施建设

对于可以进行规模化集约经营的零散土地，优先考虑土地资源整合和耕地保护，但是对于其他没有形成规模的可能性的零散土地需要寻求新的方式进行利用，可以将这部分零散土地用于基础设施建设。也可以用于建设公益性的基础设施，例如公路、政府机关等。在辽宁省，可以以城市反哺农村的方式，为农村发展提供必须的工业产品与技术，不断缩小城乡差异，实现共赢的局面。

3.建立土地托管中介机构

土地托管是指对于不愿意耕种或者没有能力耕种的人将土地承托给耕种合作组织，由其代为耕种并向其支付一定费用的一种土地流转形式。在辽宁省，目前还缺少具体的管理方案和托管中介组织，需要建立完善的土地托管合约模式，以法律和合约的方式维护双方权利安全，从而鼓励农民将零散土地用于土地流转。

与此同时，需要有符合法律规定的具有一定权威、信用的中介机构进入，作为第三者使双方处于公平公正的协议下，促进进行土地托管的效率的同时，监督双方履行各自的义务与在不造成他人损失的情况下行使各自的权利，也为那些对市场缺乏了解认识的农户们传播新的发展理念并提供土地托管的合理化建议。

4.实行土地利用合约制，完善奖惩制度

实行土地利用合约制主要是为了防范违约和滥用土地的风险，由于大部分农户法律知识淡薄，在进行土地流转时一般是以口头约定或者简单文字约定作为合约，存在较大的违约风险，需要有一种规范式的合同来维护双方权利。零散土地利用大部分是取决于土地使用权所有者的意愿，很容易造成粗放经营管理或者土地资源闲置、滥用等现象，造成对土地资源的浪费，农村土地的经营管理缺乏专业性管理人才，这就一方面需要政府制定人才吸引与培养政策，一方面需要制定对于土地资源不合理利用者的惩治措施。

5.创新季节性零散土地利用方式

对处于东北地区的辽宁农村零散土地，冬季的土地资源利用需要有一种适合的、创新的形势进行资源利用，由于冬季寒冷，土地并不适合耕种也不适合建设，所以需要另辟蹊径利用土地，例如，可以在这部分土地上搭建临时性场所，将秋季割下的秸秆进行加工处理，加工为饲料、秸秆制品等，增加经济效益的同时也可以防止燃烧秸秆造成污染。

综上所述，现有对于零散土地的利用方式大致有土地流转、规模经营、建设公益性基础设施等方式，众多利用方式都缺乏一定的法律规范与监督管理，而且对于辽宁省的季节特点，零散土地的利用方式还有待创新，同时土地利用所带来经济效益的同时也需要考虑整体的农村城镇化的发展规划战略、以及发展带来的环境问题。而针对零散土地的利用与生态保护或者其他的方针和经营形式相结合的创新形式是今后需要创新思考的问题点，而农村的发展离不开政策的支持，具体农村土地流转与发展利用政策也是接下来需要探讨的问题。