●邵 婷

一、问题梳理：我国劳动争议解决机制的困局

（一）程序设置存在弊端

我国现行的劳动争议处理机制主要包括：和解、调解、仲裁、诉讼。但看似多元化的解决纠纷机制背后，却隐藏诸多弊端。

1.效用不高。虽然劳动者在发生劳动争议时可选择上述程序解决，但实际情况中，由于用人单位往往处于较为强势的一方，与劳动者和解或调解的可能性很小，大部分劳动者不会将其作为首要的维权途径，而且即使通过自行和解或调解维权成功，很多情况下，都是劳动者“吃亏”较多作出的让步考虑。

2.效能不高。和解与调解都是通过法定程序外的途径进行，不能直接产生法律上的强制执行力，有一定的后果风险，一旦用人单位不履行或不能履行达成的和解或调解协议，那么就会给劳动者造成法律上的风险。

3.效率不高。劳动者如果选择通过仲裁方式解决劳动争议，根据劳动争议的性质不同会有两种途径，一是一裁终局类劳动争议，另一类是一裁二审类的处理模式，即仲裁前置的诉讼模式。第一类数量较少，一般的劳动争议往往适用第二类，然而第二类模式周期长耗时耗力，如在工伤赔偿案件中，对于患职业病的劳动者，需要经过确认劳动关系、职业病诊断、工伤认定、劳动能力鉴定、申请工伤赔偿等诸多程序，使劳动者“伤不起”，就如当年的“张海超开胸验肺事件”。因此有学者观点认为，“目前我国‘一调一裁二审’的劳动争议处理机制并不利于保护劳动者的合法权益，实现《劳动法》的立法目的。”①也就不足为怪。

（二）监管功能缺失

劳动保障部门设立的劳动监察机构是监察主体，其设立的主要目的就是通过对用人单位的用工行为的合法性进行监管，以保障劳动者合法的劳动权益。但实践中监管不到位、效率低下的情况却屡见不鲜。法律并没有赋予监察机关更有强制效力的行政执行权，如“在查处用工单位拖欠劳动者工资的违法案件过程中，劳动行政机关由于没有行政强制权，因而无法采取合法有效的措施制止违法行为人卷款逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等逃避监察检察的行为，从而直接导致劳动者的合法权益难以得到有效保护。”②

（三）公益主体缺位

与消费者群体一样，劳动者其实也有他特有的权益保护组织，即工会。2016年新修订的《中华人民共和国工会法》第三章规定了工会的权利与义务，条款中规定，工会有权就企业违反集体合同侵犯职工劳动权益提起仲裁，工会有权与被侵犯劳动权益的职工所在单位进行交涉并作出相应处理等，该法律就维护劳动者权益方面进行了较为详细的规定，似乎赋予了工会对用人单位侵犯劳动者权益行为的“监管”权利和维权职能。但现实中工会鲜少行使这一权利，并出现“组织异化”“使职能错位”③的情况。企业中设置的工会组织往往具有较为浓厚的行政色彩，运作模式行政化，更为重要的是企业中的工会组织大部分经济来源于用人单位的拨付具有较强的依附性，其干部任免权隶属于用人单位，不能独立运行，“实践中工会主席因维权被用人单位辞退、开除等违法行为的发生就是证明”④，工会往往从职工维权组织变为管理职工的用人单位附属机构。

二、构建劳动公益诉讼的可能性分析

对于上述困境的产生，固然很多是由于制度运行造成的积弊，但最重要的是没有将劳动者权益保护独立于普通民事权益保护去分析看待。其实，劳动者与用人单位之间的劳动关系并不像看上去那么平等，就像消费者与产品销售者、生产者的关系一样，正因为劳动者在劳动关系里面往往属于地位较为弱势的一方，这一点与“平等主体之间的人身财产关系”有很大区别，因此，其救济途径除了有常规的民事诉讼程序外，还应当加入由特殊权利主体能够提起的公益诉讼，进行有效保护，就如学者赵红梅所说，“民事诉讼与集团公益诉讼是两种性质完全不同的诉讼，它们对应的实体法分别为私法与社会法。”⑤

（一）域内立法及实践

1.法理依据。个人主义、自由主义是近代法律的思想基础，在现代法治社会，权利本位是其最高理念。但随着社会化大生产规模的扩大，国家与个人关系发生较大变化，传统的私法自治思想已不能满足人们对于权益保障的需求，进而出现集体主义、社群主义的法律思想基础，产生了社会法，即独立于公私二元划分方式以外的第三法域。劳动法、消费者权益保护法等代表“集体之人”⑥权益保护的法律当属其列。而在我国，《中华人民共和国宪法》第四十二条、四十三条规定了劳动者基本权利和义务。劳动者作为社会群体的一部分，宪法赋予的基本权利是这个群体在社会中的基本利益，这为今后劳动公益诉讼的诉讼利益的明确提供了充足的宪法依据。

2.现实立法。虽然目前我国尚无对劳动公益诉讼有较为明确规定，但公益诉讼的发展趋势已初见端倪。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。劳动者群体利益的保护正如消费者群体一样当然属于公共利益的一部分，该条款进一步明确了我国公益诉讼的大致范围，劳动公益诉讼显然当属其列。2014年12月出台的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百八十四条至二百九十一条对公益诉讼的受理条件、管辖等程序性问题作了界定。2018年2月两高出台《关于检察公益诉讼案件适用法律的若干规定》明确人民检察院对生态环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域可提起相关公益诉讼。

3.实践分析。据中国裁判文书网数据显示，2014年法院作出公益诉讼裁判文书数56件，2015年法院作出公益诉讼裁判文书数63件，2016年作出公益诉讼裁判文书168件，2017年作出公益诉讼裁判文书1012件，截至2018年7月，法院共受理公益诉讼类一审案件1239件，可见，司法实践中公益诉讼已逐步纳入发展的轨道，“XX省环境公益诉讼第一案”等屡见报端，“在环境保护、消费者权益保护等领域，一些社会团体、公民个人甚至行政机关也都在公益诉讼方面作出有益的尝试和探索，应该说公益诉讼已经迎来了‘破冰’的‘春天’。”⑦随着公益诉讼程序的逐步完善和保护法权益的进一步明确，相信劳动公益诉讼的明文立法也将指日可待。

（二）域外制度与启示

1.美国劳动公益诉讼。在美国，公民、政府设立的监管机构（如反歧视就业委员会）、检察官均可提起劳动公益诉讼。其中，最大的特色就是赋予了公民提起劳动公益诉讼的权利，即使该劳动争议与其无直接利害关系，也可提起。例如，“《美国区法院民事诉讼法规》第十七条规定：‘在法定情况下，保护个人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起’。”⑧“这一精神在美国的就业平等、反歧视方面都有具体体现”⑨美国政府设立的监督机构同样拥有提起诉讼的权利，且这一权利不因当事人协议放弃司法救助而消灭。例如在著名的艾利克·贝克诉华芙屋连锁饭店就业歧视案中，其作为劳动者与用人单位签订了有效的仲裁协议，协议中明确要求其放弃向法院寻求救济的权利。公平就业机会委员会的诉讼主体资格成为本案重要的争议焦点，美国最高法院最终判定该委员会具有诉讼主体资格，不受贝克签署的协议约束。这一判例充分肯定了政府监督机构的监督权在司法救济中的效力，为劳动者这一弱势群体提供充分法律保障。同样，美国法律也赋予检察总长提起劳动公益诉讼的资格，这与我国检察公益诉讼相似。

2.德国劳动公益诉讼。德国的公益团体制度较为发达，其行业组织设立目的明确，“德国团体诉讼中公益团体的成立必须是为了公益的目的并且要求有权利能力和一定的经济能力以支持其参与诉讼，”⑩在德国的劳动公益诉讼中，相对于美国提起主体较为广泛，德国更偏重以团体组织的作为主体提起诉讼，而且在德国公益团体直接提起诉讼即可，起诉后由法院受理审查，而美国则采用事前审查的方式，美国公民如果想提起公益诉讼，那么需要获得有关国家机关的准许或者在该机关没有依法履行职责的前提下才能提起公益诉讼。

3.印度劳动公益诉讼。与发达国家相比，作为发展中国家的印度则创立了独具特色的劳动公益诉讼制度。印度法院在司法能动主义的影响下，非常重视对社会弱势群体基本权益的保障，独创以书信方式确定管辖的制度，以简化劳动争议等公益诉讼案件的提起程序，“公民可以通过邮寄书信、新闻报道、明信卡片等方式向最高法院陈述公共利益受到不法侵害的事实，经最高法院审查通过后即可启动公益诉讼。在费用承担方面，规定由法律援助组织和公益性组织承担以鼓励公众提起公益诉讼的积极性。在受案范围方面，主要包括童工权益保护、契约劳工权益保护、禁止性别歧视及监狱犯罪的人权保护。”⑪

三、经验启示与制度构建

1.将公益诉讼中的劳动者权益范围进行合理扩大。即公益诉讼中的劳动者权益不能仅仅只局限于权利行使的方式上来认定，而要从实质上尽最大可能保护劳动者的角度去划定它的界限。比如对于休息权，虽然这是劳动者个人所获得并单独形式的权利，但如果用人单位的影响力足够大而涉及到的劳动者人数足够多的话，有必要考虑通过立法划定标准，将看似只有个人在行使的劳动权益纳入公益诉讼的保护范围，从而达到强化用人单位社会责任的效果。比如之前较为著名的富士康频发的职工跳楼事件（又称十三连跳），用人单位如果存在的严重管理问题侵犯了数量较多的劳动者的合法权益，就可以通过劳动公益诉讼的方式去解决。

2.设立特殊的权利主体维护劳动者们的合法权益。由上文的域外制度构建可知，在劳动公益诉讼较为完备的国家，提起劳动公益诉讼的主体具有一定的广泛性，其中，社会团体和国家机关设立的监督机构一般是提起这类诉讼的主要肩负者。对于我国，完全可以通过立法将工会组织从企业中独立，就像消费者协会那样，在去行政化的同时，赋予其更大的监督权，在财政方面除了一定的拨款以外，可以使其参与到劳动公益诉讼中来，将诉讼获取的一部分诉讼利益用于其运营和维护。对起到监察作用的劳动监察部门，将其作为行政机关赋予其应有的行政执行权，从行政角度去制约用人单位的不法用工行为，必要时也赋予其提起劳动公益诉讼的权利。这两类主体通过划定劳动权益的保护范围，比如工会主要针对劳动者个人权益的保护，监察部门主要针对劳动群体权益的保护，这样一来就可以跳出原有窠臼，真正使这两类组织发挥应有效用。与此同时，对于涉及触犯刑事法律的劳动争议，可以纳入到检察公益诉讼中去，从而实现劳动公益诉讼的完备性。另外，在我国，可赋予公民对劳动权保障的监督权，公民可以通过行使监督权向社会团体或行政机关以及检察院进行举报或投诉，对于公民是否可以直接提起劳动公益诉讼的问题，应持审慎态度。

3.进一步将诉讼类型进行明确划分，保障各类主体都能在对应诉讼类型程序中的合法权益得到有效保障。对于劳动公益诉讼，涉及到的司法程序，在类型的划分上，需要结合提起诉讼的主体来加以分别。对于工会组织提起的公益诉讼，属于民事公益诉讼类型；对于劳动监察部门提起的劳动公益诉讼则属于行政公益诉讼类型；对于检察院提起的劳动公益诉讼则属于刑事公益诉讼。不同类型的公益诉讼应根据其对劳动者权益造成的情况大小等设计差异的赔偿制度和不同的受理程序。比如，对于民事类劳动公益诉讼，由于其诉的主要目的是使劳动者能够快速获得相应赔偿，因此在赔偿分配原则和程序设计上应注重效率。

注释：

①林嘉主编.劳动法和社会保障法.中国人民大学出版社，2011.240

②王兰玉.劳动公益诉讼：劳动公益保护困境的出路.河南财经政法大学学报，2012（6）：96

③④宋汉林.劳动公益诉讼：工会参与的困境与对策.理论博览，2011（6）

⑤⑥赵红梅.私法与社会法：第三法域之社会法基本理论范式.第379页，中国政法大学出版社，2009

⑦李军.劳动争议公益诉讼：源流、利弊与策论——试论我国劳动争议公益诉讼制度的构建.工会信息，2016（30）：22

⑧陈博宇.论我国公益诉讼制度的构建.四川大学硕士论文，2005

⑨符加飞.我国劳动公益诉讼制度研究.兰州大学硕士论文，2015

⑩宋靖.论我国劳动权保障公益诉讼制度的构建.华东政法大学硕士论文，2004

⑪Modh urima Dasgupta: “Public interest litigation for labor:how the Indian Supreme Court protects the rights of Indian’s most disadvantaged workers”,Contemporary South Asia,Vol.16,no.2(June 2008),pp.160