■ 侯曼华

（中交第三航务工程局有限公司）

1 PPP合同的基本概念

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府与社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励社会资本与政府合作，参与公共基础设施的建设，为项目提供技术和资金支持。

PPP模式下，政府和社会资本通过合同约定实现风险共担、利益共享。PPP合同是约定合同主体交易结构、风险分配、利益相关方权利义务关系、收益实现方式、项目退出方式等关键要素的核心文件，是利益相关方权利义务的根本依据。

根据签约主体和合同结构的不同，PPP合同一般分为两种模式：由政府或其授权的实施机构直接与项目公司签订PPP合同；由政府或其授权的实施机构先与社会资本方签订PPP合同，再由政府或其授权的实施机构与项目公司签署承继合同，继承除社会资本方需要独享的权利义务之外的所有权利和义务。

2 PPP合同主要风险

PPP合同约定不严、约定不明或应尽未尽事宜都会导致合同风险发生，履约受阻。PPP合同常见风险如下：

2.1 调研不实，合同约定不严

实践中，一些地方政府及社会资本方为了项目推进或业绩需求，对项目研究测算不实，对合同内容审查不充分，导致采购需求不明确，签订的合同条款不严谨。如PPP合同中投资回报率、融资利率、延迟支付复利计算等前期设置不合理，后期执行中双方争议频发，为合同执行带来严重障碍。

2.2 项目周期长，风险约定不明

PPP项目投资周期一般在10年-30年。合作期内经济、法律法规及政策环境变化，政府方或社会资本可能出现的换届、改制、撤销、破产等变动，都导致了PPP合同存在大量的不确定性因素。一般PPP合同中对政府换届、政策变化、合作方破产等风险因素约定较少。风险一旦出现，没有有效的应对机制或处理依据。

2.3 合办合规办理违约责任不明，合法合规不足

一般PPP合同中，都没有约定政府合法合规办理不到位的违约责任，导致合法合规办理不积极，且大量存在合法合规不全的情况下即开始项目实施的情况。PPP项目流行早期，项目合法合规存在较多问题，导致项目合同内容违反相关规定，项目融资无法落实等。主要表现为未按规定开展“物有所值评价”和“财政承受能力论证”；项目实施机构授权缺失及其他合法合规缺失。合法合规瑕疵的项目一旦被迫停滞和整改，建设期拉长，投资成本增加。

2.4 回款资金保障机制未约定

项目执行阶段，由于公益性或准公益性项目收入来源有限，政府往往需要向社会资本方支付一定的可行性缺口补助。部分PPP合同中，并没有明确要求政府出具将可行性缺口补助纳入中长期财政预算的人大决议，导致可行性缺口补助的资金来源没有保障，存在政府能否全面履行合同，及时足额支付可行性缺口补助的潜在风险。

2.5 项目退出机制约定不明

PPP项目实践中，国有社会资本方基于财务出表、资金回流、企业压减等方面的考虑，在收回预期投资回报后往往都有退出项目公司的需求。社会资本方退出项目公司，一般采用股权转让、清算解散等方式。但由于PPP周期长，大部分PPP项目并未真正进入退出阶段，退出机制还停留在理论约定阶段。因此一般PPP合同中对股权退出路径及程序约定不祥，造成未来退出效果不确定。

2.6 政府方违约责任不完备

PPP项目中政府具有双重身份，参与项目的投资，同时履行行政职能。实践中，并不是所有政府均能扮演好参与者和监管者的不同角色。部分地方政府契约精神不强，单方面随意变更合同条款，不完全履行合同，致使社会资本方遭受损失。PPP合同中，如果没有具体约定政府单方面违约的可操性责任追究，政府单方面违约后，没有有效的解决措施。

2.7 项目退库处理机制约定缺失

随着国家对PPP项目不断明确和规范，被“退库”的项目，对原合同履行更是造成诸多不确定性因素，给社会资本方带来资金回流的压力，给政府带来不良的社会影响。目前的PPP合同中，我们一般缺少对项目退库后果的约定。项目退库发生后，双方对原合同如何履行存在不同程度、不同理念的认识，导致退库处理难度加大。

3 PPP合同主要风险防范措施

PPP合同风险防范，最重要的抓手在于科学、合理、全面地设计PPP合同条款。合同条款设计要遵循公平合理、严谨实用等原则，对风险进行预警，并制定有效的应对措施。随着大量PPP项目实践，我们对项目实施过程中常发问题有了深入总结。基于此，我们应不断完善PPP合同，建立完备的合同体系。

3.1 精准调研，建立严谨的合同体系

在合同签订之前，政府方与社会资本方应对项目进行严谨的分析测算，确保合同条款合理、可行，为双方履行合同提供合法且合理的前提，避免合同履行过程中合同条款发生“翻烧饼”现象。

3.2 充分预判，完善风险分配机制

PPP项目周期长的特点决定了PPP合同必须明确未来的风险及应对方案，才能保障合同在周期内有效执行。

政府及社会资本方应针对项目本身特点、外在环境、所处地区文化等，对项目风险因素先行预判，拟出详细的项目风险清单，并对每一项风险进行定性、定量评估。根据评估结果协商确定合理的风险分配原则，建立切实可行的风险分配方案。通过合同约定将风险发生后的解决方案约定清楚，提高政府和社会资本整体风险应对能力。必要时可聘请专业咨询公司或法律服务机构，提供前置服务。

3.3 明确合法合规办理违约责任

合法合规是PPP项目存在的前提，影响到全寿命周期内PPP项目能否顺利实施。PPP合同中，应明确约定政府方办理合法合规的主体责任，并约定相应的违约责任。

3.4 明确投资回报机制

回报机制作为社会资本方保障自身利益的核心内容，在合同条款的设置上必须清晰、明朗，并应明确资金来源、支付时间和方式等保障性条款，切实保障社会资本合理利益，提高社会资本参与项目的积极性。

3.5 健全项目退出机制

在合同条款中不仅应概括明确可以退出的情形、条件，还应明确退出的方法和路径。政府方可以在不影响公共服务提供、保障社会民生利益的前提下，让社会资本可以灵活、适时地退出项目。退出条款的设置既保证了项目公司股权结构的灵活性，也保障了政企双方的利益。

3.6 明确政府责任

为了厘清政府双重身份的责权利关系，可明确其作为参与者的权利义务，以及作为监管者的职责。在合同条款的设置上既充分保障政府多重身份的权益，也限制其非正常干预项目公司的经营活动。在PPP项目中，政府方与社会资本方虽然是合作关系，但在合同履行过程中往往兼具行政职能的特点，合同本身也更倾向于保证政府方的利益。基于契约精神，通过合同条款严格约实双方的违约情形及违约责任。通过提高违约成本，减少或遏制违约事件的发生，为双方诚信履约提供保障。

3.7 明确项目退库处理

基于实践总结，在今后的PPP合同签订时，应明确约定项目退库后的处理方案及各方责任。

PPP合同中需要重点约定的除了上述事项外，至少还应包括：项目规划和用地审批情况，项目建设和运营管理方式，股权变更限制，项目非正常终止补偿计算等。只有合同约定详尽，执行纠纷才会减少。

4 结 语

综上，PPP合同设计关乎项目实施。为了加强PPP合同的可执行性，合同条款必须经过优化设计，提前预估可能的风险及未来的不确定性因素，并约定应对措施，以合同条款的形式促进政企诚信履约，实现合作共赢。