■ 徐维明

（沭阳县财政局）

引 言

在党的十九大报告中指出，为了提高预算支出资金的利用率，行政事业单位应全面实施预算绩效管理，建立科学合理、监督到位的预算绩效管理体系。内部控制是行政事业单位通过制定制度、实施政策措施和执行科学、合理内部控制程序，对政府资源进行最大化配置的一系列举措，也是提高预算绩效管理水平的重要途径。因此，通过加强内部控制，行政事业单位可以更好的解决预算绩效管理工作问题，构建科学有效、约束力强的信息化预算绩效管理体系，发挥财政资金使用的最大效益。

1 行政事业单位预算绩效管理存在的问题

1.1 难以设置合理的预算绩效目标

在进行预算编制过程中，我国政府实行由行政事业单位进行编报收支预算计划、由财政部门负责审核的后报同级人大批准的“二上二下”预算编制机制。但是，一方面，在实际实施过程中，单位出于争取部门利益的目的，过于注重预算编制时预算的“量”。因此无论是大到关乎民生的重大社会经济项目，还是小到创建示范单位的个别行为，单位均将其列入预算计划，争取多分得一份“蛋糕”，预算项目计划总体呈现多、乱、杂的特点，导致财政部门难以针对这些复杂的预算项目，设置能够清晰反映各项目产出效果的绩效目标。

另一方面，部分单位财务经办人员未经过预算绩效管理的系统性专业培训，对绩效管理工作认知不足，再加上工作侧重点不同、工作繁杂等因素，难以全面把控制定单位预算绩效目标的质量，导致预算绩效目标与单位的实际工作之间缺乏合理的关联。同时部分单位经办人员将辅助设置绩效目标作为上级布置任务来完成，缺乏主观能动性和责任感，未从项目的专业角度提供准确、清晰的参考数据，影响绩效目标的设置质量。

1.2 预算绩效管理监督机制不健全

对预算执行管理的监督是预算绩效管理内部控制的重要组成部分，但预算执行过程中，由于预算支出手续环节复杂、对象繁多，行政事业单位对每项预算资金实际执行的跟踪记录较少，难以对预算执行过程中资金实际运转情况进行有效监督。因此少数工作人员有较大的腐败空间，预算资金支付不及时、预算资金支付项目与实际项目不符等情况时有发生，导致预算绩效目标难以完成。

另外，少数单位在预算绩效管理中实行的监督机制不规范，其预算绩效监督工作只覆盖最后的预算考核环节，在预算编制和预算执行上缺少专职监督人员的参与，不利于单位从内部控制上加强对预算绩效管理的监督。同时在预算监督工作中，部分单位未针对项目具体情况进行监督工作的细化，在监督信息收集方式和预算绩效跟踪方法上未及时做出调整，所搜集的信息数据难以符合预算绩效监督的要求。

1.3 预算绩效评价体系不规范

行政事业单位预算评价体系不规范主要表现在两点：一是评价指标不合理；二是评价机构单一。在评价指标上，由政府制定的预算绩效评价共性指标体系框架虽然能满足不同地区不同行业的大体需求，但在具体评价指标设置上，行政事业单位缺少能够参考的设置标准，部分单位全盘照搬其他单位的绩效评价指标，未充分考虑单位职能特征上与其他单位的差异，难以用该指标对单位预算绩效实际情况进行有效评价。在评价机构上，行政事业单位的预算绩效评价一般由财政部门的绩效评价科室负责，评价缺少参照，人为主观因素较大，且单一机构给出的评价难以满足内部控制在公平性上的要求。

1.4 预算绩效评价结果应用不足

部分行政事业单位未全面将预算绩效评价与其他工作直接挂钩，无法通过内部控制利用评价结果影响预算绩效管理。比如在部分社会影响重大的项目上，即便该项目的绩效评价不理想，单位一般不会减少该项目的预算支出。部分项目出现重大失败时，单位对负责人的惩罚标准较轻，无法发挥惩罚机制对预算绩效管理水平提高的促进作用。而对于预算绩效评价优秀的工作人员，单位也缺乏相应的奖励机制，使得经办人缺乏提高预算绩效管理水平的主观能动性。

2 结合内部控制完善行政事业单位的预算绩效管理

2.1 合理编制单位预算绩效目标

一是行政事业单位应进一步规范“一上”时向财政部门申报预算编制建议数的流程，根据单位的职能倾向、单位发展战略、总体财政规划以及政府政策倾向制定编报项目表，重新梳理单位的预算项目的重要性，将小而杂的预算项目合归一项并附带合理说明，着重突出年度工作重点。由此，财政部门能够根据往年单位预算留存情况和市场数据，针对重点预算项目制定清晰合理的预算绩效目标。

二是行政事业单位为提高编制预算绩效目标的能力，应加强对预算绩效目标编制相关人员的培训。一方面，财政部门要加强在职人员的继续教育，尤其是预算绩效目标编制、预算绩效管理和最新预算绩效管理实施条例的学习，从目标制定上加强预算绩效目标的编制质量。另一方面，单位应定期组织其他部门财务人员或有关专家，对项目负责经办人进行预算绩效管理培训，着重展开关于绩效目标制定依据收集、合理判断目标设置以及预算目标实现保障等方面的学习，从而提高经办人员结合实际情况提出预算绩效目标的能力，在与财务人员的工作协调配合中，保证预算绩效目标设置的合理性。

2.2 通过内部控制完善预算绩效跟踪监督体系

第一，行政事业单位应按照《预算法》的要求，明确预算资金支出时的核算过程，建立更严格的预算执行体系。单位应对预算执行的具体情况进行定期汇总记录，尤其加强对预算中重点项目资金支出使用情况的记录工作，做到预算支出每笔可查，在提高预算绩效管理水平的同时，为预算绩效监督提供数据信息。

第二，单位应专派部分负责人与财务人员共同组建单位内部的预算绩效管理小组，从更高角度、更大范围对预算绩效的实际情况进行跟踪。如在某些重大项目上，将从预算编制、预算执行以及预算考核的所有预算管理参与人员都纳入到小组的管理范围，通过定期汇报、突击问询等方式实现从负责人到经办人员的垂直管理，增强单位对预算绩效情况的了解，从而实现对预算绩效的全程监督。

第三，当预算绩效管理小组在参与预算项目积累足够经验后，就应结合单位职能特点和内部控制要求，拟定更适合本单位的绩效跟踪方法以及所需绩效信息的数据范围。在优化预算绩效目标实现情况方案的同时，调整单位预算绩效监督的具体构成。如针对消耗时间长、项目资金大的项目，单位应专门派遣财务部门人员与关联较少的项目人员全程跟进项目执行情况，同时形成互相监督的绩效管理合力。

2.3 结合内部控制规范化预算绩效评价指标和评价机构

行政事业单位应立足于事业行政单位的具体情况，邀请社会专家和部分有经验的工作人员，根据预期产出、预期效果、项目受益人满意程以及项目花费资源制定科学规范的预算绩效评价指标。比如对于博物馆、图书馆等事业单位，在具体的评价指标上就应根据其个性更注重其社会效益的评价指标制定。但对于市政部门来说，由于其工作的复杂性，评价指标则更应细化和量化，能够对其预算绩效达成情况进行全面评定。

根据内部控制的要求，单位内部应另行建立绩效评价小组参与到预算绩效评价工作，定期制定预算绩效评价报告，依据绩效指标清晰概述项目绩效完成情况，合理评估项目的运行状况。最终小组将报告递交给领导层进行审核，同时在档案室中留存作为评价结果的组成部分，与预算评价科的评价结果互为对照，综合进行预算绩效评价。

2.4 加强预算绩效评价结果运用

行政事业单位应加强对绩效评价结果的运用，通过内部控制发挥绩效评价体系的作用。一方面单位应将绩效评价结果纳入职工考核内容，将预算绩效评价结果与职工的奖惩挂钩，同时根据绩效评价结果量化奖励追责机制，在坚持对项目负责人违规行为和低效管理行为追责的同时，对于在预算绩效管理中表现优秀的单位或个人给予荣誉表彰或奖励。另一方面，在编报收支预算计划时，行政事业单位应依照预算绩效评价结果，酌情调整各项目的预算投入申报建议数，对于社会影响重大但绩效评价较低的项目，督促项目负责人及时进行改进。

3 结 语

从内部控制角度出发，通过合理编制预算绩效目标、完善预算绩效监督体系、规范化预算绩效评价并加强评价结果的运用，行政事业单位可以有效提升其预算绩效管理水平。