■文秋林

（中共湖南省委党校（湖南行政学院））

2020年4月中共中央政治局会议在重申“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）的基础上，第一次提出“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）要求。5月《预算报告》公布了以对疫情影响为出发点的“更加积极有为财政政策”具体方案：一是发行抗疫特别国债1万亿元，二是增加赤字3.76万亿元，三是发行地方政府专项债券3.75万亿元，四是为企业新增减负2.5万亿元以上[1]。《预算报告》同时显示：

2020年全国一般公共预算收入比2019年下降5.3%，而一般公共预算支出安排增长3.8%；赤字率较上年提高0.8个百分点，达到3.6%的前所未有高度！这种逆周期的财政调控手段贯穿于社会经济各个方面，是完成“六保”工作任务的重要抓手。

1 保居民就业积极财政政策守土担责

如前所述，无论是“六稳”还是“六保”，排在最前面的都是就业。统计显示，今年1—6月份，全国城镇新增就业564万人；6月份城镇调查失业率5.7%。在疫情冲击面前，这个成绩已然来之不易。接下来，各部门将围绕就业这个民生之本、财富之源共同发力，全面落实党中央、国务院决策部署，积极做好就业工作。

财政作为“以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，履行政府职能、提供公共产品，以满足社会公共需要的经济活动”；其在稳定和促进就业方面肩负重要职责，也具有无可比拟的作用。一方面，中央和地方政府可以在财政支出预算安排中，围绕“5G应用、人工智能、大数据中心、工业互联网、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩”等领域建立财政专项引导基金，引导企业和社会资金加大对相关领域的投入，进而增加就业岗位；另一方面，通过政府预算安排专项补助资金，以更加直接的方式，达到稳定就业总量、改善就业结构、提升就业质量的效果。2020年中央已经在预算中安排就业补助资金539亿元，从失业保险基金结余中提取1000亿元，再加上工业企业结构调整专项奖补资金，中央将用这些资金重点支持高校毕业生、退役军人和农民工等重点人群就业，从而将促进和稳定就业工作落到实处。

2 保基本民生积极财政政策大显身手

围绕打造民生财政，近年我国财政支出中各项攸关人民福祉的支出比重不断加大，相关惠民政策相继出台。2020年财政支出继续坚持有保有压，在进一步加大对教育、健康、脱贫攻坚、“三农”、生态环保等领域投入的基础上，大力压减一般性支出，严控“三公”经费预算，取消低效无效支出，切实优化财政支出结构。

教育是民生之基。在教育经费使用上，今年中央把“支持发展公平而有质量的教育”作为首要目标，在优化教育经费使用结构基础上，切实加强教育经费绩效管理。2020年中央进一步加大对地方教育领域的转移支付：一是城乡义务教育补助经费安排比上年增加8.3%；二是支持学前教育发展资金增加11.8%；三是学生资助补助经费增加9.6%；四是改善普通高中办学条件补助增加9.2%。自2020年春季学期起，统一全国义务教育生均公用经费基准定额，切实推进城乡义务教育一体化建设。

健康是民生之根。为此需要加大财政投入力度，切实提高人民健康和医疗卫生水平。2020年《政府预算》安排居民医保人均财政补助标准再提高30元，达到每人每年550元，并同步提高个人缴费标准。同时提高基本公共服务卫生经费财政补助，达到每人每年74元标准；补助经费将全部用于城乡社区，强化基层卫生防疫。这既是做好防疫工作的需要，也是保障全体居民生命安全和身体健康需要。

切实做好困难群众兜底工作，也是保民生的重要内容。据此，2020年中央财政安排的困难群众救助补助资金高达1484亿元，该项资金主要用以支持各地做好低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等工作。今年财政还安排医疗救助补助资金286亿元，用于减轻困难群众的医疗负担。

涉及民生的财政责任还包括居民养老保障、住房保障、公共文化服务体系建设等等。2020年我国将稳步提高居民养老保障水平，财政已经明确按5%的幅度上调退休人员基本养老金；同时将企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4%；中央财政城镇保障性安居工程补助资金安排707亿元；支持地方公共文化服务体系建设补助资金152亿元。可见，在保基本民生方面，积极财政政策一直发挥重要作用。

3 保市场主体积极财政政策全力以赴

企业是一国经济的基石。目前我国各类企业超过1亿户；企业不仅是国民经济发展的重要力量，也是承载居民就业的关键领域。在我国众多市场主体中，中小企业又是最主要组成部分，分布在国民经济的各个领域。统计显示：中小企业为我国经济社会发展提供近50%的税收、60%的国内生产总值、70%的技术创新和80%的就业；其作用无可替代。然而中小企业量多面广，自身抗风险能力不强，在复工复产过程中面临的困难更多。

为切实帮助中小企业渡过难关，自2020年初疫情发生以来，中央和地方财政部门先后实施一系列积极有为财税政策，通过加大政府采购、财政补贴、减税降费力度等，让企业得以稳住脚跟。如对企业生产的重点医疗防护物资实施政府兜底采购和收储，向企业和居民发放各种形式补贴以刺激和提振消费市场，对小微企业实行增值税阶段性减免，部分减免城镇土地使用税和房产税，阶段性减免或延期收缴企业社保费等。上述一系列放水养鱼财政政策的落实，极大地减轻了企业负担，为企业恢复正常运营奠定了坚实基础。

4 保粮食能源安全积极财政政策多措并举

粮食和能源安全是国家安全的重要基础。先说粮食安全。让14亿国人都吃饱饭，始终是治国理政的头等大事。为此，一定要严守耕地红线，稳定粮食播种面积和产量。要强化地方政府耕地主体责任，突出抓好耕地保护、地力提升和高效节水灌溉，严格落实永久基本农田特殊保护制度和耕地占补平衡制度。要完善政府财政贴息、以奖代补、先建后补、委托代建、购买服务等相关配套政策措施，吸引社会资本参与高标准农田建设和耕地保护。对此，财政部已经明确今年国家将支持新建高标准农田8000万亩，实施东北黑土地保护性耕作4000万亩。在此基础上，国家将进一步推进大豆振兴计划，深化粮食收储制度改革，完善玉米、大豆市场化收购加生产者补贴机制，切实保障国内粮食供应和市场稳定。

再看能源安全。能源安全是新形势下总体国家安全观的重要内容。疫情对全球经济秩序造成重大冲击，世界能源市场激烈动荡。为稳住经济基本盘、兜住民生底线提，2020年《政府工作报告》提出，继续支持页岩气、煤层气等非常规天然气开采利用，支持以上可再生能源健康发展，促进能源结构优化。《预算报告》提出进一步降低企业用电用气成本；阶段性降低非居民用电价格；提前实施淡季天然气价格政策；对受疫情影响较大的化肥等涉农生产行业给予更优惠气价；等等。总之，是要通过加大对电、气、可再生能源的财政支持力度，充分发挥能源对经济发展的拉动效应，保障社会稳定和经济顺畅运行。

5 保供应链产业链稳定积极财政政策竭尽全力

在疫情持续发酵状况下，全球供应链产业链剧烈动荡；疫情结束后极可能发生大范围和深度产业链重构。中国目前是世界上最大的工业国，也是产业链供应链主要环节的所在国。即使这样，我们仍有一些中间产品甚至核心零部件如芯片等需从国外采购；一旦国际市场“断供”，将对国内企业的正常运营和上下游产业正常运转带来不良影响甚至是严重冲击。因而，现阶段切实保障供应链产业链稳定尤其重要。

保产业链供应链安全，首先要设法保住现有企业，为企业创造宽松的经营环境。对此，财税部门竭尽全力，通过减税降费、便利征收、提高效率、延长纳税申报期等，保证了产业链供应链基本稳定。

在此基础上，要大力支持企业实施技术改造，突破瓶颈制约，补短板、强弱项，增强产业链的弹性和韧性，提升产业基础的高级化、产业链的现代化水平[2]。为此，中国政府采取了积极应对措施。2020年中央预算内安排政府投资6000亿元，用于支持制造业高质量发展、提高科技创新支撑能力和稳住外资外贸基本盘，以顺应世界和中国产业变革的潮流。此外，中央还在扩内需和增加政府投资方面持续发力，向中国国家铁路集团注资500亿元，加大沿海干线高铁、城际铁路和沿江高铁项目建设力度等。

6 保基层运转积极财政政策义不容辞

基层是社会的基础，是一切工作的落脚点。保基层运转，首先是要保障基层各级政府部门和村级经费，使基层治理和各个公共服务部门正常运转；其次，是要整治形式主义和官僚主义，采取行之有效的措施为基层减负松绑，保障基层有足够的精力统筹推进疫情防控和社会经济稳定工作。

而要切实保障基层各级政策部门和村级经费，必须充分发挥中央财政的主导作用，最大限度补足地方财政收支缺口。据此，中央财政拟统筹各路资金，同时创新资金运作方式，以缓解地方收入增长放缓带来的财政支出压力。2020年《政府预算》报告提出，今年中央对地方的转移支付增长12.8%，其中一般性转移支付增长7.5%，均衡性转移支付增长10%，县级基本财力保障机制奖补资金增长10%，老少边穷地区转移支付增长12.4%。中央财政还安排了特殊转移支付6050亿元，专门用以应对“六保”执行中的不确定性因素。

“积极的财政政策更加积极有为”作为党中央对今年财政工作的重要制度安排，是扎实推进“六稳”“六保”工作的现实需要，充分体现了“财政是国家治理的基础和重要支柱”功能定位，需要各有关方面深刻领会并认真贯彻执行。