张文生 赵洪君 刘仲果

（中国人民银行延边州中心支行，吉林延吉 133000）

一、基于法律定义分析国内外央行数字货币监管方针

（一）现状：各国对央行数字货币监管态度差异显著

目前国际央行及金融监管部门对央行数字货币暂时形成一个共识，即“各国的央行数字货币应与本国现行货币采取对等的地位进行对待”。但在央行数字货币的监管策略上，各国金融及非金融监管部门的定位存在较为显著的差异性。

当前对央行数字货币的监管方针形成两种派别：一种派别以“强监管”保证金融稳定为主，以中国金融监管方针为典型，即从法律和监管层面消除民间虚拟资产、加密资产对央行数字货币的竞争能力，用以维护国内金融稳定，减少以数字货币为载体的金融创新对经济秩序的不利影响；另一种派别则是“弱监管”促进技术进步，即承认民间虚拟资产、加密资产的使用，鼓励与央行数字货币开展竞争并在竞争中促进央行数字货币技术保持进步。日本央行曾采用“弱监管”思路，将比特币引入日本经济，希冀以此推进本国数字货币的研发与运营管理经验储备，并促进经济发展；2018年至2020年期间，英格兰银行、挪威央行、瑞士央行等欧洲央行的数字货币、支付系统研发相关公开文件中也出现赞成或倾向于“弱监管”、鼓励央行数字货币与虚拟资产开展竞争的表述。

（二）监管方针差异的深层原因：法律定义不同

根据欧央行及其他国家监管机构报告显示，对于民间数字货币等相关虚拟资产的定义，包括且不限于：“任何资产记录的电子形式，既不代表也不代表任何自然人或法人的财务索赔或财务负债，也不代表对实体的所有权”；“一种私人资产，主要依赖于作为其感知或内在价值一部分的加密技术和DLT或类似技术，并可代表货币、商品或证券等资产，或作为商品或证券的衍生工具”；“主要依赖加密技术和分布式账本或类似技术作为其感知或内在价值的一部分的一种私人资产”。

将各国的央行数字货币与各国对虚拟资产、加密资产、数字代币的法律定义相对比，除发行方必须为央行以外，基本上与各国对民间数字货币、加密资产的法律定义相同。此现象反映出：国外央行数字货币的法律定义普遍参考民间数字货币、加密资产定义，经由限定货币发行方而制定。由于民间虚拟资产的运营模式不同，技术和组织架构存在差异，导致了各国央行数字货币的法律定义的不同。

其监管方针的形成过程也是一种典型的“自下而上”，市场倒逼政府改变管理模式的过程。可以认为，国外央行数字货币监管方针是基于现状的应对性和补充性措施。基于法律定义的民间数字货币和央行数字货币监管方针，由于监管实体的法律定位本身即参考并仿照了民间虚拟资产的运营和管理方案，在法律定位上的差异在实际监管方案制定和执行过程讨论中不断放大，形成了各国对央行数字货币监管方针的不同。

二、基于人行部门建设数字人民币监管系统设想

（一）中国央行数字货币定位：前瞻性基础建设

与市场倒逼国外政府改变金融管理的过程不同，从法律定义上来看，与国外以加密资产、虚拟代币的法律定位反推央行数字货币定义方式正好相反，《人民银行法》跳出了数字加密资产定义的框架限制，将数字人民币定义为“数字形式的人民币”，以“自上而下”的方式从法律层面上将数字人民币确定为人民币的数字化模式。DCEP项目也因此成为中国人民银行当前最重要的前瞻性基础建设工程。

（二）数字人民币监管系统设想：依托现有人民币管理体系，货金、支付、科技三部门共同参与

作为“自上而下”的前瞻性基础建设,数字人民币发行系统可视为中国现有货币发行体系的延伸。因此，数字人民币的监管制度不会脱离货币发行体系的监管架构。基于体系建设成本要求、货币系统稳定性要求、监管有效性要求，数字人民币的监管也需要现有体系监管体系支持。所以，将原有人民币发行体系的相关部门纳入数字人民币监管系统，作为监管主体会是兼顾成本、稳定、有效性的监管方案。

基于DCEP项目的“央行-商业银行”双层模式，数字人民币的流动过程可以拆分成三个环境：一是央行系统下的数字人民币发行与销毁，作为发行基金的环节；二是央行系统与商业银行系统间的对接；三是数字人民币在商业银行系统内以交易的方式进行账户变换，作为货币在社会上流通。

在当前人民银行职能分配中，货币金银部门依照制度赋予的职能，对人民币现钞从生产到流通到回收销毁所涉及到的造币厂和商业银行网点柜台端口开展监管，实现了对人民币现金的“发行-社会流通-销毁”全程的监督与管理。此过程，正好可以与数字人民币正式发行后的发行监管、社会流通监管、销毁流程需要相对应。

科技部门则根据制度要求，负责组织下属金融科技公司开展金融科技化设施规范及相应的金融科技工程建设。DCEP作为新兴的金融基础设施，其建设、维护、管理工作与科技部门的职能相重合。

支付结算部门根据职能需要，通过中央银行会计核算系统（ABS），以国家处理中心（NPC）和全国省会及深圳城市处理中心（CCPC）作为转账核算平台，大额支付系统（HVPS）和小额批量支付系统（BEPS）两个应用作为具体操作系统的银行间转账清算体系，实现对商业银行系统内人民币计价的支付交易、会计核算、支付工具等领域的监管全覆盖。该职能理论上可以对DCEP项目里，商业银行系统覆盖下的数字人民币的支付交易、会计核算、支付工具管理等方向开展监管。

尽管目前人民银行对数字人民币监管方案仍处于讨论阶段，但可以预见，搭建一个以人民银行货币金银保卫部门、科技部门、支付结算部门为主体的数字人民币监管系统，将是成本最小、对货币发行系统冲击性最小、有效发挥管理效能的监管方案。

三、基于人行系统搭建数字人民币监管系统建议

（一）提前立法完善法律法规

一是数字人民币设计初衷为中国法定数字货币，DCEP项目则定位为数字人民币发行及交换系统。因此建议提前设立DCEP项目作为中国法定货币专用系统的法理依据，确保DCEP项目在数字人民币正式发行时有充分的法律保障。二是DCEP项目的管理条例可参考各人民币发行业务、支付结算业务和金融科技相关部门的管理条款和相应法律，以现有成熟的监管体系为基础，参考当前人民币管理系统完善DCEP项目的监管规则体系。三是建议充分考虑DCEP存储介质的电子化、计算机化、网络化特性，立法过程中可参考我国电子犯罪相关案例及法律判决，提前完善数字人民币相关案件处置的法理依据。

（二）货金、支付、科技三部门对应调整监管权限

数字人民币和DCEP项目被定为为M0的补充，其发行过程和社会流通过程的监管需求也需参照当前人民币发行及流通管理。基于这种定位，需要将货币金银、支付结算、科技三部门的管理范围从人民币及附属设施扩大至数字人民币与DCEP项目。

以货币金银部门为例，货币金银部门对人民币的监管范围包括发行基金调拨、人民币现金在金融机构收付和社会流通使用的管理、发行库的各项管理、人民币现金反假工作、人民币现金机具标准化管理。在DCEP项目下，相对应的则是：数字人民币作为发行基金的调拨、数字人民币在金融机构收付和社会流通使用的管理、数字人民币配套发行库的管理、数字人民币反假工作、数字人民币配套钱包和载体的标准化管理。

与人民银行职能相对应，支付结算部门的对数字人民币和DCEP项目的同城异地结算、商业银行跨行之间和行内的大额贷记支付业务，以及一定时间内对多笔支付业务进行轧差处理，净额清算资金工作、支付工具管理、支付系统管理、会计核算管理、清算组织监管等方面，也需要进行相应的备案与监管调整；科技部门也需要对DCEP项目下的金融设施建设、金融标准化、安全管理工作进行配套管理。

这种监管权限的调整，可以通过对《中国人民银行假币处置规》、《发行基金调拨管理规定》、《人民币银行结算账户管理办法》、《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》等相关常用监管法规着手调整，将数字人民币和DCEP项目纳入人民银行职能监管范围。

（三）建立数字人民币突发情况应急处置机制

数字人民币是密码技术、支付技术、和人民币货币的结合体，具备货币性质、密码产品、支付渠道等多重性质。《中国人民银行法》已经确立了数字人民币作为中国法定数字货币地位，作为货币的性质得到了保护。

但涉及到数字人民币的密码产品、支付渠道特性方面的保护措施尚处于空白。数字人民币在正式发行后仍会面临包括并不限于：数字人民币的密钥遭到不法势力破解及滥用，以数字人民币为载体的人民币境外使用纠纷、数字人民币洗钱犯罪、数字人民币与外汇汇兑风险、数字人民币形式信贷危机、数字人民币国际化争端、以数字人民币为标的挤兑案件等等紧急意外情况。

建议人民银行成立以货金、支付、科技、外汇、货币信贷、金融稳定、反洗钱、法律部门为主的数字人民币突发情况应急处置小组，提前设立数字人民币和DCEP项目相关的风险应急处置机制，以应对数字人民币正式发行后的各项相关金融危机，做到问题及时收集、风险及时处置。