李 丽 张 静 张彦丽

( 1) 东营市生态环境局 ，257091， 山东东营; 2) 中共山东省委党校(山东行政学院)，250103，济南 )

保护生态环境，建设生态文明，事关人民群众切身利益，事关经济社会发展全局.党中央、国务院对生态环境保护工作高度重视，人民群众对美好生活环境的向往日益强烈.生态环境质量的改善迫在眉睫，生态环境质量持续改善离不开环境监管执法.近年来,环境监管执法工作取得显著发展成效,有力支撑了总量减排、质量改善等环境保护工作的开展[1].但面临新的环境执法要求，基层环境执法工作还存在着一些问题和差距.本文对东营市环境执法工作存在的问题进行了调研和分析，并对基层环境执法工作的改善提出了建议.

1 东营市生态环境执法存在的问题

1.1生态环境执法任务重，执法力量不足环境执法人员数量少与环境执法任务重之间的矛盾较为突出.执法人员除了依法做好对辖区内污染源企业的现场监督检查和重点检查之外，还要处理好群众关注的环境信访问题.执法人员数量和精力的有限性导致监管不足.实际从事执法工作的人员数量与监管对象的数量以及繁重的执法任务不匹配.特别是2019年以来，国内、省内交叉执法、异地帮扶逐步常态化，国家生态环境部和山东省生态环境厅抽调基层执法人员异地执法非常频繁.这使得本辖区内环境执法人员数量更少、直接影响了正常执法工作的开展，日常执法的质量和效率也得不到保障.

1.2生态环境执法人员素质参差不齐，执法水平偏低执法人员的专业素质参差不齐，执法队伍的整体素质不能适应环境保护形势和任务的要求.环境执法工作专业性、业务性要求都很强，要求执法人员既要熟悉专业技术知识，又要具备相当的法律素养.各级生态环境执法机构普遍存在着年龄结构、知识结构、执法装备老化的现象，缺少能够比较全面地掌握专业知识和法律知识的年轻干部，缺乏能为现场执法提供技术支撑的先进仪器设备.特别是县区“局队合一”的体制机制尚未建成[2]，“全员执法”实行起来还有难度.部分执法人员对违法行为证据的调取及执法文书的规范使用、制作仍很生疏.随着依法行政的推进和法制工作的不断完善，执法能力不强、执法水平不高的矛盾越来越突出，这在一定程度上制约了环境执法工作的进一步开展.

1.3生态环境执法力度偏弱，起不到应有的惩戒作用大部分执法单位和执法人员能够依法行政，但仍有部分执法机构存在重“执法检查”，轻“执法处罚”现象，甚至还有部分执法人员存在着避重就轻的思想观念.上级没有直接要求的不愿查，看得见但管不了的不想查，对大部分违法行为的处理均为“责令改正”，对涉及“五类”案件的行政刑事处罚有畏难情绪.这种偏软的执法力度，对于违法行为责任人来说，无异于“隔靴搔痒”，起不到应有的惩戒作用.如果群众反映强烈的污染问题长期得不到解决，不仅会影响生态环境部门的声誉，也会影响党和政府的形象.

1.4生态环境执法服务意识淡薄，环境执法刚性有余而柔性不足增强服务意识、转变政府职能，是建设人民满意的服务型政府的重要途径.从企业工作人员的反馈来看，环境执法工作距离“执法既要有力度，又要有温度”的要求还有不小差距，环境执法刚性有余而柔性不足[3].大部分执法人员对“严格执法、热情服务”的认识还停留在口头上，在实际工作中，仍然认为严格执法就是铁面无私、不留情面，热情服务就是执法不严、履职不公，在一定程度上还存在执法程序不规范、执法态度生硬的情况.同时，在企业整改的过程中仍然存在见困难就退，见问题就推，见矛盾就回避的行为.有些执法人员自身存在业务不精通、法律不熟悉的短板，不具备为企业提供专业帮助的能力.

2 东营市生态环境执法工作存在问题的原因剖析

2.1执法岗位编制不足，人员缺失补给困难随着环境保护工作的深入开展和人民群众对环境质量的要求越来越高，环境监察工作的范围越来越广，工作任务越来越重.现有执法人员已经不能满足工作需求，由于执法岗位编制不足，越是基层执法机构，执法人员越少，使得很多工作无法正常开展.2008年，东营市规模化以上工业企业有791家[4]；东营市环境监察支队核定编制36人，实际在岗执法人员26人.2018年，东营市规模化以上工业企业有987家[5]；东营市环境监察支队核定编制41人，实际在岗执法人员27人.环境执法人员面对的工业企业数量和规模不断增加，执法内容不断扩大，执法任务也不断加重，但实际从事环境执法的人员数量基本没有变化.

2.2环保执法业务培训少，环境法律知识培训不及时东营是石油之城，橡胶轮胎、石油化工等企业占相当大比例.化工企业在环境监管过程中内容杂、环节多、监管难度大，对执法人员的要求高.近年来，山东省生态环境厅开展重点行业污染源现场执法观摩活动，对提高现场执法水平起到了一定的推动作用.但是观摩活动涉及的行业范围有限，很多行业的工艺流程、设备还需要执法人员自学，各种培训人员范围一般到市级，县区级执法人员很难有机会参加培训学习.近年来，新出台、修订了多部环境保护方面的法律，但法律培训却不及时，执法人员对于法律的适用条件、实施要点和实际运用掌握不透彻，在具体执法中难以熟练运用.

2.3现行环境立法不完善，行政执法追责压力大2015年，新修订的《中华人民共和国环境保护法》颁布实施，为我国环境执法工作的开展提供了重要的指导[6].但是，法律只赋予了环保部门间接强制权，导致环境执法工作存在一定的被动性，执法力度偏弱，执法效率偏低.在各种污染集聚、生态危机相继暴发的新形势下，环境责任行政追责要求越来越严厉.环境执法人员不仅要承担日益繁重的环境执法任务带来的工作压力，而且要承受日益严厉的环境责任行政追责带来的心理压力.

2.4地方政府过分看重经济发展，基层执法人员服务意识不强现阶段，对于县级城市来说，保障经济发展，提高人民生活水平仍然是重中之重，为了达到一定的绩效以及经济利益，往往忽视环境的可持续发展[7].环境执法工作肩负着对环境污染案件的调查处理重任，需要经常和企业当事人进行沟通交流[8].只有具备良好的服务意识，才能跟企业当事人拉近距离，更好地解决问题.但目前在一些基层环境执法部门，执法人员专业能力不足、服务意识不强、言语不规范的问题仍十分突出，这在一定程度上影响了执法的效率.

3 东营市生态环境执法工作改善提升的对策及建议

3.1积极争取环境执法人员编制，想方设法增加执法力量环境执法建设应该适应形势，充实环境执法队伍，配齐配强环境执法人员，积极争取人员编制，提高执法在岗人员比例，增强一线的执法力量.加强基层环保执法，设立乡镇环保所，是建立重心下移、力量下沉的工作机制的有效手段.该措施可以进一步整合基层生态环境保护职能，弥补基层末端环保监管断档问题，消除环境监管盲区，提高整体环境管理水平.

3.2提升环境执法人员素质，创新环境执法方式转变执法监管职能、提高执法监管效能，关键在于有一支精干的环境执法队伍[9].生态环境保护综合执法工作要增速、提效，人员素质是基础，能力水平是关键.在尽量扩充编制、充实队伍力量的基础上，要选拔政治强、作风正、业务精的干部充实到执法工作队伍中来，使执法机构的设置和人员配备同本辖区内执法工作任务相适应.市、县生态环境部门应该结合各自区域执法特点，定期组织业务、法律培训，使执法人员熟练掌握相关环境法律法规、企业生产工艺、污染治理流程、科技监管手段等，以适应不断变化的执法工作需要[10]，从而不断提高行政执法队伍的整体素质，打造一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护铁军.

继续深入推进环境执法网格化、精细化管理，努力做到关口前移、服务前移和重心下移.通过网格化监管、精细化服务，提高环境执法、应急和信访调处的水平和效率[11].改变过去单纯靠“人盯人”的办法，大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控，强化对污染源自动监控系统的管理.加强监管平台建设，发挥智慧环保平台作用，构建市、县、乡三级综合监管纵向贯通、行业监管横向覆盖的统一监管平台，实现现场执法、网格监管、平台指挥三位一体的监管全覆盖.

3.3进一步完善相关法律法规，加强职能部门合作进一步完善生态环境保护的基本法律、法规及配套制度，以便为环境执法提供法律文本和执法依据[12].对存在滞后、冲突和有缺陷的环境保护法律法规进行修改和清理，及时填补环境保护法律法规的立法空白.制定环境保护的地方法规和地方规章以及相应的实施细则，减少环境保护执法工作的原则性规定，增强环境保护执法工作的可操作性[13].要继续完善职能部门间联合执法机制,提升环境执法效能，进一步加强与公检法等部门的协作，完善环保与检察机关案件移交程序，健全环境司法程序链；充分运用好联勤联动机制，落实好与公安部门的联会制度，主动作为、严肃打击各类环境违法行为.加强执法监督力度，全面落实行政执法责任制.通过走访服务对象、召开座谈会、公布举报电话等形式，严肃治理不作为、慢作为、乱作为甚至故意刁难的不正之风.

3.4提高地方政府重视程度，树立环境执法服务意识要转变基层政府传统的“先污染后治理”的理念[14]，牢固树立和自觉践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚定走绿色发展之路.对于生态环境执法队伍来说，应该对“严格执法、热情服务”进行更清晰、更全面的定位，不能简单地把严格执法等同于加大对企业的执法频次或者加重处罚力度.对于环境执法者来说，还要恪守为民服务原则，要坚持严格监管与热心帮助相结合，既要有严格执法的“冷面孔”，也要有服务企业的“热心肠”，要积极向企业宣传最新的法律法规、技术标准、行业规范，从源头上增强企业守法的意识和能力.要在坚持铁面执法的同时，围绕企业需求提供精准化、具体化的帮办服务，推动其合法生产、达标排放，促进环保与经济效益双赢，坚决杜绝“一刀切”式执法和简单粗暴执法.

环境执法既要有力度，也要有温度，环境执法的最终目的不是行政处罚，而是减少污染排放，改善环境质量.有温度的执法是努力实践“执法为民”这一执法理念的体现，在不违背法律规定的前提下，应该最大限度地帮助企业解决问题.在执法过程中要强化寓服务于执法的意识，转变观念，改变以往重查处、轻纠正、弱指导的执法模式，多做企业思想工作，加强双方之间的互动沟通，尽最大努力解决企业环境管理中遇到的困难，让企业感受到生态环境部门执法为民的真诚服务.要大力开展企业环保自律行动，倡导企业签署和公布环境保护自律承诺书，鼓励企业积极参加环保公益活动.

要切实解决企业“违法成本低、守法成本高”的问题，对于环境违法企业不能罚款了之，要综合运用挂牌督办、停产治理、刑事拘留、责令公开道歉等措施，强化执法威慑力.要加大对企业环境守法服务的指导力度，积极帮助企业分析存在的问题、查堵违法漏洞，推进企业环境监督员制度建设，让企业环境监督员真正成为企业环境管理的中坚力量.提高企业环境守法能力，真正实现从源头上减少污染，推动企业走上良性发展之路[14].鼓励公众参与生态环境保护工作,加强社会监督,出台“环境违法有奖举报办法”，鼓励群众通过环境举报热线、网络举报平台、环境违法行为举报专用邮箱等方式举报，使环境违法行为无处藏身.

4 结 语

绿水青山就是金山银山，生态环境质量的改善离不开环境保护工作，离不开生态环境执法工作.只有环境执法工作顺利开展，才能维护广大人民群众的切身利益,确保生态环境保护工作有序进行，确保生态环境质量持续改善.生态环境执法工作的顺利开展离不开各级党委和政府的重视和支持，各级党委和政府应加大投入，为环境执法工作的开展提供人力、物力支持.生态环境执法部门应依法履职尽责，保证各项执法工作落实到位，切实维护群众的环境权益.各个部门要积极配合环境执法工作，提升环境执法的效能.企业要不断提升自身的环境保护意识，要依法依规进行生产经营活动.企业环境监督员要发挥好监督作用，监督企业自觉地履行社会责任.