孙子佳，苏咸瑞

摘      要：近年來，随着基层公安机关执法规范化建设的推进，对办案质量和办案效率的要求越来越高。实践中，基层公安民警办理最多的是行政类案件，“案多人少”是地方基层派出所的共性问题。2018年新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》涉及“快速办理”的内容顺应了行政案件快速办理的需求，各地纷纷建立行政案件快速办理机制改革试点，进行一系列的探索和实践。本文立足于基层警务的实践，对行政案件快速办理提出了建议，以期对行政案件快速办理实现跨越式发展有所助益。

关  键  词：行政案件;快速办理;流程再造

中图分类号：D922.14        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）01-0103-06

收稿日期： 2019-07-12

作者简介：孙子佳（1994—），女，山东烟台人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向为治安学;苏咸瑞（1994—），男，山东济南人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向为治安学。

基金项目：本文系中国人民公安大学2019年拔尖人才培养专项资助研究生实践基地调研项目“行政案件处理程序流程再造研究”的阶段性成果，项目编号：2019JDDY004。

近年来，基层派出所案情增多与警力不足的矛盾日益突出。在每一起行政案件的办理过程中，民警都需要在规定期限内密集开展大量调查取证工作，警力捉襟见肘。有限的警力不足以支撑无限的警务，成为制约基层警务发展的瓶颈问题。因此，如何减轻民警的负担，简化行政案件处理流程中的不合理之处，搭建行政案件处理的“快车道”成为当务之急。

一、行政案件快速办理需“瘦身”

2018年新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《规定》）出台，其中多项内容涉及困扰基层办案的问题。《规定》明确了互联网等即时通讯工具可以用于送达法律文书、赋予辅警执法权、新的调解方法、电子签名等，规定在有执法记录仪的情况下可以不制作笔录，新增快速办理案件程序，从接处警到案件的办理，可以找到诸多改进的亮点，[1]这让快速办理在实践过程中有法可依。基层公安机关在进行行政案件的快速办理过程中形式不一，如何让警务实践顺应法律法规的变更，是基层公安机关在执法过程中需要考虑和完善的地方。

随着行政程序相关法律法规规定的不断完善，民警办案任务也变得日益艰巨和繁重，基层派出所行政案件数量大、种类多，而有限的警力不足以支撑数量如此之多的行政案件。[2]因此，如何有效地解决基层警力与案件数量不成比例，提高基层公安机关执法办案效率，减轻基层工作压力，是公安机关面临的新问题。在新修订的《规定》出台之前，山东省烟台市公安局经济技术开发区分局就已经自主研发出简易行政速裁系统。采取速裁方式的行政案件是有一定范围的，不是所有的行政案件都可以纳入速裁轨道。一般而言，案情简单、事实清楚、法律关系明确、争议不大、影响较小的行政案件可以纳入行政速裁程序。[3]放眼各地的警务实践，行政案件快速办理还处在摸索阶段，各地的警务工作也需要与新出台的《规定》实现耦合，保证公安机关执法的规范化。

二、行政案件快速办理的实践现况

目前，快速办理在全国各地的实践形式多样。浙江海宁公安开辟了案件快速办理区，行政案件的办结提速三倍;[4]浙江嘉兴公安以智能快办机制建设为切入点再造执法办案流程，刷新了行政案件办理的“嘉”速度;[5]江苏沭阳公安通过行政案件的自助办理实现了案件的繁简分流;[6]山东省烟台开发区公安通过研发简易行政速裁App，用一部手机就可以将速裁案件“一次办好、当场办结”。[7]总结各地的快速办理实践现况，可以将快办案件的类型按照办理的地点来进行划分，分别为现场快速办理和传唤至所内快速办理。这两种办理模式在地方均有实践，各有利弊。笔者将以江苏沭阳和山东烟台开发区两地为例分析其实践现况。

（一）传唤至所内快速办理

以江苏省沭阳县公安局为例，其在城区的7个派出所开展行政案件自助办理工作试点，[8]划定了适用快办案件的范围，并对快速办案区进行了规范的设置，简化了案件办理过程中的取证方式。

⒈划定适用快速办理案件范围。沭阳公安为减轻警务，破解长期以来“案多人少”的困局，将城区内的7个派出所作为行政案件自助办理的试点，明确了可快速办理的案件类型。在实施快速办理的过程中，将案情相对简单、违法事实清楚、违法嫌疑人主动认错认罚等作为自助办理的前提条件，明确了适用快速办理案件的类型和范围。适用快速办理案件的类型主要包括关于消防监督、人口管理、房屋出租、旅馆网吧等类型的案件，对于违法嫌疑人不认罚等容易引起行政争议的案件类型则不适用快速办理。

⒉规范设置办案场所。江苏省沭阳县公安局本着规范执法、简化流程的要求，提升行政案件快速办理的效率，使快速办理符合执法规范的要求。人身检查、信息采集区主要作用是进行相关信息的采集和人身检查;法制教育（等候）区主要开展对违法嫌疑人的教育工作;自我陈述区是违法嫌疑人或证人进行自我陈述的区域，有手工录入和电脑录入两种选择;视频记录区是为识字困难的犯罪嫌疑人准备的，用于固定录音录像证据;自动缴款区则是违法嫌疑人缴纳罚款的地方，违法嫌疑人可以在此方便快捷地缴纳罚款。办案区的设置实现了行政案件“一站式”办理，减少了办案人员和违法嫌疑人不必要的奔波，削弱了违法嫌疑人的抵触情绪，有效提升了执法效率。

⒊简化取证方式。沭阳公安通过简化取证方式等手段来提高行政案件的处理效率。办案民警通过使用执法记录仪等设备对询问现场进行录音录像，在现场即可完成询问笔录的制作;对于识字有困难的违法嫌疑人以及当事人不愿自行书写而要求音视频取证的，以全程录音录像代替询问笔录作为证据使用。通过对行政案件处理流程的再造，既减少了警力投放又缩短了办案时间，案件在40-60分钟内就能审结完毕，大大提高了行政执法的效率。

（二）案件现场快速办理

山东省烟台市公安局经济技术开发区分局于2018年自主研发了简易行政案件速裁App系统，并正式开始启用。对于社会危害性较小的刑事案件，如违反居民身份证管理类案件、非法携带管制器具类案件，民警可以在现场使用简易行政案件速裁App系统实现快速办理。[9]

⒈全程现场办案。简易行政速裁App系统有效实现了“手指”办案，依托一部手机，办案民警根据简易行政速裁App中的语音提示程序开展执法工作，现场对违法嫌疑人的身份进行核查，民警还可以对照询问题纲对违法嫌疑人进行询问并现场完成笔录制作、电子签名、指纹捺印等工作。对于案件事实清楚的案件，自动生成相关法律文书，被处罚人现场阅读法律文书，确认无异议后，完成电子签名和指纹的捺印工作，App自动生成送达回执，被处罚人可以在网上自行下载打印处罚文书。在罚款缴纳方面，App可以自动生成缴款专用二维码，被处罚人通过在现场扫码直接缴纳罚款;没有手机银行的，可以选择其他缴款方式，由被处罚人输入银行卡号，罚款直接进入单位罚款缴纳专用账户。速裁App的使用节约了办案时间，缓和了当事人与执法人员之间的紧张情绪，实现了案件的快速办理。

⒉全程监督，阳光执法。简易行政速裁App可依托公安平台，将法律文书推送到分局微信公众号，速裁案件当事人可自由查看、下载，实现阳光执法、透明执法，有效保护了当事人的知情权以及提起行政复议和诉讼的权利。 此外，简易行政速裁App还可以实现对案件的回访评价。速裁App内自动生成案件回访页面，由当事人对民警的执法情况进行即时评价，也可即时收集群众对公安工作提出的意见和建议，成为警民联系的桥梁和纽带。

三、行政案件快速办理面临的困境

从江苏沭阳和山东烟台开发区的实践来看，两地在行政案件快速办理上均取得了长足的发展，为其他地区行政案件快速办理的实践提供了样本。鉴于公安部新修订的《规定》，各地公安机关的快速办理处于试点阶段，新的程序规定也需要各地公安机关去调整适应，以实现警务实践和法律法规的有效契合。一是违法嫌疑人是否真心认罪。《规定》第四十条规定：对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。[10]新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了“速裁程序”，其在第二百二十二条中规定：基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以适用速裁程序，由审判员一人独任审判。[11]二者相较，“速裁”程序是建立在审判过程中，是建立在完备的事实和证据基础上的裁决。而行政案件快速办理则是建立在案件事实清楚、简单基础之上的，其中很多的事实是需要办案人员自己去判断和把握的。这不禁引起笔者的思考，在行政案件快速办理程序启动之前，办案人员如何把握案件事实清楚这一范围？办案人员又如何判断违法嫌疑人是否真心认罪？对于判断违法嫌疑人是否真心认罪的问题，应参考刑事司法领域中对认罪认罚自愿性的规定。在理论层面，《布莱克法律词典》对自愿性的解释是“一种不受强迫的自愿与自由的特性。不受外界的干涉和他人的影响;自发的;自主的。”[12]但认罪认罚的自愿性是相对的，也是有限的。鉴于自愿性的界定范围含糊、主观性较强，在实务中评判违法嫌疑人是否真心认罪认罚时，必须依据一些客观的标准。因此，公安机关在办案过程中如何有效界定是否真心认罪，是当下需要思考和解决的问题。二是快速办理案件的举证形式过于单一。在行政案件快速办理过程中，取证方式得到了简化。询问笔录采用全程录音录像的方式或是自行书写陈述的方式。通过自行书写的方式，无需多名警力进行询问工作，减少了警力资源的使用，在一定程度上减轻了民警办案负担，提高了办案效率。但在取证过程中，民警对录音录像的取证形式存在过度依赖的现象，取证方式过于单一，缺少其他类型证据种类的支撑，且对录音录像资料的保管和储存提出了更高的要求。此外，过度依赖录音录像的方式，也不利于民警面对突发情况，如当执法记录仪或者录音录像設备损坏时其产生的执法风险该如何处理;办案民警能否快速适应回归纸质笔录的模式等。三是执法程序能否严谨规范。在行政案件快速办理的过程中，虽然通过模板化的自述有效杜绝了常见的执法问题，但流水化的作业模式在办案过程中是否会出现执法偏颇的现象值得思考。此外，快办案件适用证据的合法性、审批程序等问题是否合规，地方规定各不一致，难以做到严谨规范。因此，应统一地方标准，建立有效的证据适用制度和审批程序规定。四是调解和处罚难以抉择。基层民警在接处警过程中往往会处理一些民事纠纷案件，当双方当事人矛盾激化时容易形成爆发点，累积成刑事案件或治安案件。在实际办案过程中民警会更倾向于使用治安调解结案，采用治安调解结案固然会降低治安成本、保证受害人权益得到快速救济，但调解程序仍存在随意性和无序性等现象。

四、行政案件快速办理的优化路径

（一）掌握正确的讯问技巧

在违法嫌疑人认罪认罚问题的处理上，应尽量减少办案部门带给违法嫌疑人的心理压迫。警察的制服标志、办案场所环境以及对违法嫌疑人的讯问都会带给违法嫌疑人一定的压迫感，违法嫌疑人基于自身利益因素的考量以及心理防线的崩塌很可能作出与内心真意不相符合的意思表示。因此，办案民警应充分考量违法嫌疑人面对的外部压迫因素和内部心理因素，在违法嫌疑人充分自愿的基础上作出认罪认罚的推定，最大限度确保认罪认罚的真实性。

（二）强化证据证明力

无论是带回所内快速办理还是在现场使用速裁App快速办理行政案件，都存在证据举证方式单一的问题。在执法过程中，为了提高办案效率、简化询问笔录的制作，办案民警通常会对询问过程进行全程录音录像来代替询问笔录，并以此作为证据来使用。

就单一的证据形式来说，同步录音录像相较于笔录而言证明力更强，其记录信息相较于笔录而言更为丰富、全面和客观。而笔录的形式简单，内容简洁精炼，可操作性强。因此，办案民警在进行行政案件速裁过程中，不能无限度放大同步录音录像资料的作用，而应在适当场合与询问笔录进行结合使用。办案民警需要意识到单一举证方式的执法风险，在执法过程中尽可能地收集多种类型的证据，强化证据的证明效力。

（三）细化标准，统一规则

在快速办理过程中要注意统一执法尺度和裁量标准，法律条文的裁量幅度存在一定的伸缩范围，基层公安机关在实际执法过程中也有一定的可选择性。因此，要平衡好二者之间的关系，做到清楚、具体、规范、明确。[13]对于语意较为模糊的执法条款，可以将违法行为分为几个档次，尽最大可能做到杜绝民警的自由裁量，防止人情案的出现。以浙江省为例，浙江嘉兴和浙江丽水均有行政案件快速办理的实践，但两地的实践情况却有差异。因此，可以浙江省为行政单位对办案民警进行集中统一的培训，提升快办案件民警的执法能力和执法素养。在保留总的原则和政策的基础上，根据各地区的特点和个性来设置办案区，做到有的放矢。

（四）灵活选择办案地点

根据江苏沭阳和山东烟台开发区两地的实际办案情况可知，案件类型和办案人员的素质是办案地点选择的关键因素。对于需要在现场即时询问的案件，且办案人员对简易行政速裁App的使用较为熟练，适宜当场办理完结;当需要将违法嫌疑人带回询问、违法嫌疑人需要带回派出所进行相关化验检查，或办案人员对手机使用简易行政速裁App较为困难的，在所内快速办案区办理则是最好的选择。

随着科技警力、智慧警务的普及，部分民警对新仪器、新设备存在抵触情绪，如何让“老、中”力量的民警跟上警务发展的步伐，是需要关注和解决的问题。民警中的年轻力量对新生事物的适应力强、认可度高，而“老、中”力量的民警则倾向于传统的办案模式。2018年底，山东烟台开发区金桥派出所4名地方院校毕业的新民警第一次拿到App应用后，一个小时内就熟悉了行政案件的办理流程，并能规范且准确无误的将案件办理完毕，不再需要事事请教和翻找法律条文。而习惯于传统模式的办案民警由于对手机操作不熟练、对“手指办案”不适应，因而产生抵触心理。因此，并不是所有的民警对简易行政速裁App都能做到正确接纳，对于熟悉传统办案流程的民警来说，其对“手指”办案缺乏熟练度，因此，可根据案件情况进行灵活选择处理。

（五）增加“程序选择权”

无论是当场处罚还是所内快速办理，都应当征求当事人的意见，给予当事人一定的选择权。而在实际的案件办理过程中，违法嫌疑人往往基于心理上的压力而难以做出决断。如违法嫌疑人对案件事实有异议，则不能适用快速办理程序。在警务实践过程中办案民警基于执法效率等因素的考量往往更倾向于选擇快速办理程序来结案。快速办理的初衷是为了提升办案效率，由于与当事人没有做到有效沟通而违背当事人的意愿，由此造成复议等程序的启动则违背了行政案件快速办理实施的初衷。因此，可考虑在政策和规定上适当向违法嫌疑人倾斜，在快速办理过程中增加“程序选择权”，保证案件办理的“质量”，而不是一味地追求效率。

针对以往行政案件办理手续繁琐、文书种类多、要求细致等突出问题，让行政案件办理驶入“快车道”，实现警力的无增长改善，是公安改革坚持不懈的目标。建立行政案件快办机制任重而道远，需要我们继续对证据证明力和程序规范等要素进行进一步的优化，实现办案质量和办案效率的双提升，从而达到解放警力、缓和警民关系的目标。

【参考文献】

[1]《公安机关办理行政案件程序规定》解读[N].人民日报，2003-09-24.

[2][7]烟台市公安局开发区分局：手机速裁7类行政案件，属全国首创[EB/OL].网易订阅，http：//dy.163.com/v2/article/detail/E1CCB8VG054504VJ.html.

[3]行政案件速裁机制如何建立[EB/OL].中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/10/id/2324713.shtml.

[4]海宁警方开辟快速办理区 行政案件办结提速三倍[EB/OL].浙江新闻，https：//zj.zjol.com.cn/news/1008058.html.

[5]行政案件智能快办 警务改革为基层一线民警减负增效[EB/OL].浙江在线嘉兴，http：//jx.zjol.com.cn/201810.

[6][8]沭阳探索行政案件自助办理新模式，破解“案多人少”难题[EB/OL].网易新闻，http：//dy.163.com/v2/article/detail/E1I36P4B0514VBSG.html.

[9]烟台开发区公安研发APP 手机可现场速裁7类行政案件[EB/OL].胶东在线，http：//www.jiaodong.net/ytgaw/system/2018/11/27/013784911.shtml.

[10]公安部修改《公安机关办理行政案件程序规定》[J].派出所工作，2019，（1）：9-15.

[11]李敏.刑事诉讼法、人民法院组织法修改获通过[J].人民司法（应用），2018，（31）：2.

[12]Henry Campbell Black，Blacks Law Dictionary，5th ed，West Publishing Co.，1979，pp.1412-1413.

[13]杨利平，柳一群.论我国行政自由裁量权存在的问题及对策分析[J].南昌高专学报，2004，（2）：36-37.

（责任编辑：苗政军）

The Practice and Thinking of Public Security Cases Handling Quickly

Sun Zijia，Su Xianrui

Abstract：In recent years，with the promotion of the standardization of law enforcement in the grass-roots public security organs，there are more and more requirements for the quality and efficiency of case handling.In practice，the police at the grass-roots level handle the administrative cases most;“more cases and fewer people” is the common problem of local police stations at the grass-roots level.In 2018，the newly revised provisions on the procedures of public security organs for handling administrative cases related to “fast handling” met the needs of fast handling of administrative cases.Various regions have set up pilot reform of fast handling mechanism of administrative cases to conduct a series of exploration and practice.Therefore，based on the current situation of grass-roots police practice，this paper puts forward new prospects for the rapid handling of administrative cases，in order to help the rapid handling of administrative cases to achieve leapfrog development.

Key words：administrative case;fast handling;process reengineering