张宏亮

（陕西国浩建设工程有限公司 陕西省西安市 710059）

0 引言

随着2014年11月29日财政部财金〔2014〕113号文件《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、2014年12月2日国家发展和改革委员会发改投资〔2014〕2724号文件《国家发展改革委正式下发PPP项目指导意见和通用合同指南》和2015年4月25日六部委2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关政策的陆续出台，地方政府对PPP模式的积极性被充分调动起来，很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，认为PPP模式是解决地方政府债务压力、解决融资难题的灵丹妙药，这一认识有一个误区，如果不了解PPP模式的内涵，可能会把PPP模式变成另一种形式的地方融资平台公司。

1 PPP模式损害终端客户利益的风险分析及风险控制

（1）拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在项目可行性研究时采取相应的解决措施予以消除。

（2）对市场风险进行全面预测。重点是可行性研究环节中对商业风险的预测，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中社会资本是否胜任、确定合理标底有意义。避免因对市场风险预测不足导致PPP项目收支难以平衡导致破产，最后由政府接管提供公共服务，无形中增加了公共资源的浪费，进而导致损害终端客户利益。

（3）加强PPP项目终端用户消费定价的市场调研。以不高于现行市场价格为原则，通过市场调研的形式确定PPP模式项目终端客户消费定价。按照同类项目平均社会盈利水平确定项目公司的合理利润，笔者建议市盈率在10%～15%的利润率较为合适，低于成本的部分由政府通过财政补贴、税收优惠、贷款担保、给予投资主体相应的土地优先开发权或政策扶持作为补偿等；高于规定市盈率部分，政府按照项目的衡工量值（Value For Money）原则均衡投资主体利益和公众利益控制。从而体现PPP模式利益共享、风险共担、全程合作的特点。

（4）深度挖掘PPP模式的潜力。PPP模式中政府授予社会资本特许经营权，通过财政补贴、税收优惠、贷款担保、给予投资主体相应的土地优先开发权或政策扶持作为补偿等政策减轻政府初期建设投资负担和风险，增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率；通过民营（或国有）企业的融资、专业、技术、生产、运营与管理降低项目建设和经营成本，提高经济效益，向内挖掘利润空间。实现优势互补、合作共赢。

2 政府体制不适合经济体制发展需求导致PPP模式失败的风险分析及风险控制

（1）县级以上各级政府成立本级政府的全面深化改革领导小组。制定与中央全面深化改革领导小组相适用的各级全面深化改革领导小组的职责，明确小组成员及其职责，落实政府体制改革和经济体制改革相适应的协调机制。

（2）县级以上各级全面深化改革领导小组（以下简称“深改组”）成员单位应包括本级政府及所属相关部门，任一部门选定的PPP项目由本部门牵头，报深改组审核并由深改组协调本级政府的各相关部门配合牵头部门做好协调工作。例如：交通局选定的PPP项目由交通局报深改组，由深改组协调发改、国土、林业、水利、电力、环保等相关部门，政出一门，提高政府整体办事效率。

3 政府及公共部门管理水平导致PPP模式失败的风险分析及风险控制

（1）提高政府及公共部门的平等意识及合作观念。传统的“以计划经济为主、市场调节为辅”和“市场在资源配置过程中的基础性作用”管理模式长期以来形成政府在国民经济发展过程中的主导地位，企业在市场经济中的辅助地位，政府和投资者地位不平等。而PPP模式需要社会资本与公共部门通过一定的合作机制形成一种伙伴式的合作关系，政府从公共产品的“提供者”向社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”的角色转换需要一个过程，政府要处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。政府及公共部门需要尽快完成角色转换，同时牢固树立平等意识及合作观念。

（2）加强政府对公共部门在PPP模式中的工作考核。在PPP模式中，政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，上级政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，对其授权的公共部门在PPP模式中对政策指导方针进行解释和应用、发展规划、组织招标、理顺各参与机构之间的权限和关系、市场监管和指导服务等相关工作进行考核，降低项目总体风险和政府在PPP项目中应当承担的相关风险。

（3）法律法规是PPP模式的重要保障。PPP项目的运作需要在法律层面上对政府及公共部门与民营（或国有）企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，政府及公共部门和民营（或国有）企业作为合同主体，必须遵循相关的法律、行政法规和相关规定，享有相关权利和履行相关义务。项目可行性研究、融资、建设、运营管理和维护等各个阶段都需要通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（4）提高政府管理水平和工作效率是PPP模式得以实现的必要条件。

特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府及公共部门的管理水平。PPP项目对政府关于政策指导方针进行解释和应用、发展规划、组织招标、理顺各参与机构之间的权限和关系、市场监管和指导服务等提出了很高的要求，同时对规避土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等风险也提出很高的要求。这就需要政府及公共部门在PPP项目实践过程中不断提高管理水平。

4 PPP模式实施中投资主体的风险分析及风险控制

（1）规避市场风险。通过市场调研，首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目。如果项目本身现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式。对于具有较强的社会性的基础设施项目，即：具有较高的间接经济效益而直接经济效益较弱的项目，构造盈利模式时可合理加入垄断性。对于经济回报能力较弱的项目，政府应提供灵活的政策和有力度的激励措施，例如：最低经营收入保证——为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务；或者在现金流大幅度下降时，政府给予适当的补贴；或者准许项目公司在授权范围之内开展符合公司利益的延展开发等。

（2）规避融资风险。PPP模式核心理念是追求资金最佳使用价值，通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。所以在引进社会资本时，对社会资本的资金拥有量要有一定的要求。一般情况下，社会资本投入的资本金不得少于PPP项目所需资金的30%，否则就违背了降低政府负债率的初衷；若投入的自有资金低于30%，剩余资金必须通过融资来解决，增加了项目负债率，从而增加了PPP项目失败的风险。社会资本或项目公司必须多渠道融资，避免单一融资渠道因为受金融市场波动影响项目融资。

（3）通过信用评价系统规避社会资本不良行为。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险因为行业不同、项目不同风险状况各异，难以一一阐述，就规避社会资本或项目公司在PPP项目执行过程中的不良行为，县级以上人民政府有关部门应当对取得特许经营权的投资主体或项目公司及其从业人员的不良行为建立信用记录，建立信用评价体系，按照优、良、差等级进行评价，纳入全国统一的信用信息共享交换平台。对严重违法失信行为除依法予以曝光外，还应制定相应的激励机制和退出机制，引导企业良性发展。

5 结语

PPP模式不仅仅是一种融资模式，它可以使社会资本更多地参与到项目中，发挥政府和社会资本的优势，提高效率、降低风险，这正是现行项目融资模式所欠缺的。PPP本身是一个意义非常广泛的概念，所包含的范围和内涵很难归纳准确定义，因此本文仅从我国当前的实际情况出发，结合PPP的核心内容进行简单的风险分析和风险控制，希望本文对国家PPP模式的实践探索提供相应的参考。