清代以工代赈备案制肇端于康熙后期，形成于乾隆初年。以工代赈工程不同于一般的工程，其组织运作过程相当复杂，地方政府事先对辖地的应修工程进行备案，才能保证灾后及时有序地兴工代赈。列入备案的工程不见得最终都予以兴修，其启动要受地方政府的执行力、工程缓急、财政政策等因素的影响，尤以乾隆六年抑制“繁兴糜费”政策的出台及其在乾隆中期的逆转影响最大。该制度究其本质应属于政府对灾害的一种应对机制，其本身的局限性及实施过程中存在的弊病使得实效打折。针对运行中暴露出的问题，清政府亦因应实践状况及国家财政政策做了相应的调适。该制度的形成及在实践中的不断调适是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表现，也是政府行政能力增强的一种反映。

清代，以工代赈主要是政府针对有劳动能力的灾贫民而设计的一种赈济政策，受助对象必须通过出工投劳才能获取相应的赈济。以工代赈项目包括工程类和非工程类两大类。①以工代赈工程不同于一般的工程，其组织运作过程相当复杂，地方政府职能部门必须处于高度的有备状态，必须对应修工程事先进行备案，做到对在什么地方兴办什么样的工程心中有数，才能保证灾后及时开工赈济灾民。“年岁丰歉难以悬定，而工程之应修理者，先有成局，然后可以随时兴举。”［1］（P590）目前，学界仅注意到乾隆二年（1737）以工代赈项目备案制的出台②，却缺乏对其产生源流、内容变化、启动条件、局限性、实践成效、实践过程中出现的困境及制度调适等问题的探究。笔者拟在既有研究的基础上，对这些问题进行较为系统的研究。

一、清代以工代赈工程备案制的形成

清代以工代赈工程备案制最核心的内容就是建立项目库，包括工程的种类、规模（资金额）以及缓急等内容。遇到灾年，即可按图索骥，快速、从容地开展以工代赈。康熙四十六年（1707）十一月，江南、浙江两省在京官员齐集乾清门外，上谕：

朕在宫中无刻不以民间疾苦为念，恐遇旱涝，必思豫防……江浙农功全资灌溉，今见其河渠港荡比旧俱浅者，皆由素无潴蓄所致，雨泽偶愆，滨河低田犹可戽水济用，高燥之地力无所施，往往三农坐困。朕兹为民生再三筹画经久之计，无如兴水利建闸座蓄水灌田之为善也。江南省之苏松常镇及浙江省之杭嘉湖诸郡所属州县，或近太湖，或通潮汐，所有河渠水口宜酌建闸座，平时闭闸蓄水，遇旱则启闸放水。其支河港荡淤浅者，并加疏浚，引水四达，仍酌量建闸，多蓄一二尺水即可灌高一二尺之田，多蓄四五尺水即可灌高四五尺之田。准此行之，可俾高下田亩永远无旱涝矣……朕特念江浙财赋重地，小民粒食所资，故欲讲求经久之策……伊等将各州县河渠宜建闸蓄水之处，并应建若干座，通行确察明晰具奏。以朕度之，建闸之费不过四五十万两，且南方地亩见有定数，而户口渐增，偶遇岁歉，艰食可虞。若发帑建闸，使贫民得资佣工度日糊口，亦善策也。［2］（P313-314）

这则上谕虽没有用“以工代赈”这样的字眼，但其中通过修建水利工程赈灾济贫的实质显而易见，可视为清代兴修水利工程进行以工代赈备案制度的肇端。“工程之修举，在先事豫筹，别其缓急轻重，则遇灾欲办工赈，无难次第举行。”［3］（P204）乾隆初年正式出台了以工代赈工程备案制。乾隆二年，谕总理事务王大臣：

今年春夏之交，直隶、山东两省雨泽愆期，二麦歉收。朕已多方筹画，接济民食，且令直隶总督李卫查有应兴工作，以次举行，俾小民得藉营缮，以糊其口。今思山东民人多仗二麦度日，今岁麦秋收获既薄，虽屡降谕旨蠲赈、平粜，仍恐闾阎尚有艰食之虞。著巡抚法敏悉心计议，如开渠、筑堤、修葺城垣等事酌量举行，使贫民佣工就食，兼赡家口，庶可免于流离失所矣。再年岁丰歉难以悬定，而工程之应修理者，必先有成局，然后可以随时兴举。一省之中工程之大者，莫如城郭。而地方以何处为最要，要地又以何处为当先，应令各省督抚一一确查，分别缓急，预为估计，造册报部。将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益。并将此谕通行各省督抚知之。［4］（P794-795）

“思患而防，事豫则立也。”［3］（P204）乾隆初年，方苞奏请对沟渠、塘堰等应修农田水利工程进行备案。他称：“救荒宜豫……古者城必有池，周设司险、掌固二官，恃沟树以守，请饬及时修举，通川可开支河，沮洳可兴大圩，及诸塘堰宜创宜修，若镇集宜开沟渠、筑垣堡者，皆造册具报，待岁歉兴作，以工代赈。”下部议：“沟树塘堰诸事，令各督抚筹议。”［5］（P10271）

在各地政府请求及中央有关部门批准兴修城垣、文庙等工程实行以工代赈的公文中，往往援引前述乾隆二年的谕旨以立论。例如，三年，两江总督那苏图对江苏遭旱灾各州县卫所予以蠲缓、折征后奏称：“惟是地广民多，乾隆二年曾奉谕旨，令各省督抚将城郭工程豫为估报，遇有水旱，即可以工代赈。”于是，他对受灾县及沿江、沿海紧要地方的应修城垣进行预算，请求中央拨正项及时兴修，以工代赈。得旨：“着照所请，具题办理，可也。”［6］（P248-249）四年，礼部议复甘肃巡抚元展成请修古浪文庙的奏疏时称：“该县上年歉收，与乾隆二年以工代赈之谕旨相符，应如所请。”［6］（P517）

御史、巡抚、府尹等各级官员也会据此上谕对所在地的应修城工、护城堤进行预算备案。乾隆初年，左都御史陈世倌上疏称“以工代赈实为良法”，山西各地应修城垣已预算并报部备案的共有三十四座，“此内有成灾处，即动项发州县备料兴工，俾贫民得佣工度日，报可”［7］（P808）。四年，黄河、沁水一起涨水，河南濒河四十七州县成灾，巡抚尹会一称：“被水州县勘报之后自加赈恤，但自冬徂春，为日正长，必须兴修工程，俾贫民得以力作糊口，庶可接济。查从前已经估报之城垣，本声明于水旱不齐之年兴举，应即遵照原估，速行领帑开工。”［8］（卷四）同年，奉天府府尹吴应枚奏请为锦州府城加筑护堤，也是先行预算，“俟歉岁兴工代赈”，户部等部门商议“应如所请行”。［6］（P518）十年，云南总督兼管巡抚事张允随对全省的七十八座城垣调查后，将其中的十座确定为代赈工程，报部备案。［9］（P281）

综上可见，清代以工代赈项目的备案主要由省级政府遵循着“自上而下”的路径进行。尽管备案内容仅限于工程类型、位置、预算金额、缓急等内容，但在建立备案的过程中对于各地的城工等基础设施的状况进行了较为全面的盘点，将其中需要兴修的工程造册报工部备案，既便于灾后及时有序兴工代赈，也便于工部对其进行监督。一般情况下，备案工程中的急要工程大都在灾年及时有序地兴工代赈。但如果是事关农业丰歉的水利工程，则不见得非要在灾年兴工，丰年也可利用贫民兴工。乾隆十年，巡察江南漕运御史王兴吾条奏水利农田事宜时称：“修治陂塘，宜相度地形，定界立案。遇民食拮据，以工代赈。查陂塘蓄泄关系农田丰歉，现饬地方官乘此稔岁儧筑，不得概俟散赈之年，间有工程较大者，或酌给帑金，或须借口食，分别办理。”［9］（P15）

但从上述史料亦可以看出以工代赈备案制的建立存在明显的局限性：其一，备案工程是基于灾害后果而从目前看来需要兴修的官修工程中选定的，因此其所涉工程大都不是灾毁工程，也就无法覆盖灾后亟待修复的急要险重工程，更无法覆盖灾毁民力无法修复的民修工程。为了弥补这一制度缺陷，往往临时根据实际需要，或直接兴工代赈将灾毁官修工程予以修复，或“照以工代赈之例”将民力无法修复的民修工程予以修筑。其二，因乾隆二年的上谕着重强调对一省中规模最大的城工进行调查备案，以待灾年循案实行以工代赈，所以各地的备案工程多为城工，水利工程寥寥无几。实行以工代赈是为了赈灾救荒，其工程类型应以工多料少的简单的劳动密集型工程为主，才可以吸收更多的无特殊技能的灾贫民。“被灾地方，原有以工代赈之例。如有应兴工作，自当及时修举。但如挑河、筑堤等工，所用夫力居多，方与贫民有益。若如修城、建屋等工料多工少，似非代赈所宜。”［10］（P525）正所谓“广赈莫过于兴工，而兴工之中莫善于沟渠堤防”［11］。

二、以工代赈工程备案制在实践中的调适

以工代赈备案制出台后，在实践中逐渐暴露出一些不尽完善之处，诸如在实施备案时，有些备案工程因国家财政政策的制约及地方政府的疲玩拖延在灾年并没有得到及时兴修，失去了以工代赈的本意。以工代赈工程与一般工程最大的区别即在于其承载着赈灾济贫的职能，因此那些出于赈灾目的备案的代赈工程一定要在灾年及时兴工，才能不失其赈灾济荒的本意。如受乾隆六年出台的抑制“繁兴糜费”政策影响，四川等地的备案工程根本无法兴工代赈。此外，地方政府的执行力也会影响备案工程的实效。乾隆二十四年秋季安徽遭灾后，获中央批准按以工代赈方式修筑潜山、太湖二县城工，却拖延至二十六年才开始请帑兴工。此时，灾荒已过，不再具备赈饥效果，巡抚就请求取消该代赈项目。他称：“以工代赈原为接济饥民，兼完工作之意。今时移事过，岁获丰登，藉代赈之虚名，轻动十余万之帑项，殊非慎重钱粮之道。臣愚以为此等代赈之工，应请停止。潜山、太湖二县城垣，另行勘估妥办。”工部核议后认为，“若不将代赈之工及时兴举，迨时移事过，始行请帑兴修，殊非以工代赈之本意”，于是，令安徽巡抚将潜山、太湖二县城工为什么不及时兴工接济饥民的原因据实查参，并令将该二县城垣原估银二十二万二千余两“另行确查办理，报部查核”。同时，工部再次强调乾隆二年上谕中有关及时兴办城工进行以工代赈的相关规定：“原令各省预为估计造报，以便按籍而稽，速为办理，不致迟滞。如遇水旱灾伤应行代赈之时，当于加赈案内附疏题明，照例兴举。或因事在至急，具折奏明亦无不可。总宜及时兴工，使灾黎得以力作谋食，弗稍迟误为要。”［12］（P813-814）与错失实施备案的时机致使灾民得不到赈济相反，还有的地方不分轻重缓急，所有工程一起上马，加重了百姓负担，招致民怨。乾隆四年，宁夏地震，应重建、补修大小城垣共二十四处，宁夏道阿炳安“办理急迫，人多贪怨，且向各府调集夫匠，甚属劳民”。川陕总督尹继善将其办理不妥之处逐一更正，对所有应修工程分别缓急次第兴修，“自是民力渐得舒徐”。［13］

这些问题因应实践状况及国家财政状况、财政政策等而进一步细化了相关制度规定，获得了一些相应的调适。

首先，因应其实践效果对备案启动时间进行了规定。乾隆二年，直隶总督李卫奏称，代赈工程必须在气候适宜的农闲时节兴工，才能取得较好的成效。“如夏日农忙，秋月收获，寒冬水坚地冻，皆非修举之时。故估计备料，自宜行于秋冬，而兴工动作必在春融，否则，民食固有藉顿，而工程不能坚固，诚恐草率难以经久。”［14］乾隆六年，给事中钟衡上奏建议对以工代赈举行时间预先筹划，尽量在农闲时节举行。他称：“嗣后各省工程饬令督抚相度地方情形，先行酌定一年之内，何月农忙，听其治业；何时农隙，可以力役。所有应修工程，定限年内先行查明咨部，俟次年春融农隙有以工代赈者，立即发帑办理。倘有兴修迟延、辗转贻累民生者，该督抚即将承修之员据实参处。如此则工程得受实效，而小农不致苦累。”如果农忙时兴工代赈，“小民未受代赈之利，而已先有废业之虞”。他们“所得一时之工价，所失终年之农事”，得不偿失。灾民农闲无事可做时可以“藉工糊口”，承修官员招募劳力也较容易，“诚为工、民两便之道”。［15］

其次，乾隆九年，因应国家财政状况及财政政策变化对代赈城工的规模予以限定，即所需经费在一千两银以上的城工才能列入以工代赈备案中。但是这一规定推广到全国后出现了种种弊病，很快取消。是年，河南巡抚硕色对全省的应修城垣进行调查统计后，拟对预算需工料银在二百两至一千两以内的城垣，限一到五年修竣，且“俱令各州县于额设公费内动用”。对于需工料银在一千两以上的城垣，“存俟水旱不齐之年，以工代赈”。对于硕色的这一方案，乾隆谕旨：“应不时察查，勿致累民也。”［7］（P940-941）后来，他看到直隶一带的城垣倒塌，出入践踏成路，下令：“嗣据巡抚硕色奏请：分别工程一千两以上者，俟以工代赈之年动项兴修；一千两以内者，令各州县分年修补。除土方小工酌用民力外，其余即于公费项下支修。”他把硕色的奏折给各省督抚阅看，“俾其仿照办理”。［9］（P335）河南的做法由此得到推广，城工列入以工代赈备案有了最低资金额的限制。例如，十年正月，军机大臣议复称：“城垣为地方保障”，应准甘肃巡抚黄廷桂请修全省城堡边墙的奏请，让其“仿照豫省之例，凡工程在一千两以内者，令各州县动支额设公费银，分限五年修竣；在一千两以外者，无论新坍旧坍，俱确估造册，取结存案，俟水旱不齐之年，以工代赈。自一万两至十万有余者，难一时并举，应酌地形缓急次第兴修”。［9］（P11）这一奏请得到了乾隆批准。“城垣些小坍塌，地方官应照例随时苫（粘）补。如工程浩大，必需动帑者，查明系可缓工程，详请咨明，俟水旱不齐之年，以工代赈。若工程紧急，不能缓待者，仍照例估报题修。”［12］（P813）如此一来，只有工程浩大的可缓城工才能列入以工代赈项目。硕色的方案之所以能够在全国推广，与乾隆六年抑制“繁兴糜费”政策的实施不无关系。

之所以要把以工代赈城工的资金额限定在一千两银以上，是因为城工对劳动力的吸纳并不是很大，只有其规模比较大时，才能吸纳相对多的劳力，达到赈济灾贫民的目的。这一看似较好的制度设计，在实际运行中却出现诸多问题。有的地方以城工浩大为由请求开捐筹资，如乾隆十年，署广西巡抚托庸奏：“粤西城工浩大，请分款开捐。”得旨：“为修城而开捐，各省将视以为例矣。且最多亦不过四五十万，四五年间次第兴修，所费亦不至无措也。此奏不准行。”［9］（P17-18）乾隆令在全国推广硕色的做法时，特别要求各地督抚“善为经纪，勿致累民”，有人却“因此奏请开捐土方，并将各官养廉合力捐修”，对于此类奏请，“或经批示，或经议驳，俱未准行”。此时，鄂弥达还奏请按田起夫，声称恐怕“占田之户必派之佃田之家”，不如暂借税银生息以备修补。十一年二月初二，上谕痛斥：

此奏甚属错误，全不知朕本意矣。盖城垣为国家保障，其责专在地方官员，其所以酌用民力，盖因各处城垣偶有坍损，地方官并不查禁，任民践踏，甚且附近居民竟将城砖窃取，以供私用。是以令于农隙之际酌用本地民夫补葺，使民知城垣之设原以卫民，己身曾用力于其间，则遇有坍损自然护惜，不肯任意践踏。且随时修补亦易为力。此上下相维之义，并非令其按田起夫，竟成赋额之外增一力役之征也。如鄂弥达折内所称者，恐各省督抚亦错会朕旨，成致办理未善，致有累民之处。用是特颁此旨，晓谕各督抚知之。［16］（P81）

是年三月，礼科给事中刘方蔼上奏，进一步指出限定以工代赈备案城工资金额需在一千两以上的做法在制度设计上的缺陷，以及其推广到全国后出现的诸种问题，提出应“一视同仁”，统一由政府出资修补，获乾隆批准。他称：

前因直省城垣多缺，谕各督抚留心整饬。据抚臣硕色奏请，分别工程一千两以上者，俟以工代赈之年，动项兴修；一千两以内者，令该州县分年修补。除土方小工酌用民力外，余于公费项下支修。夫同此城垣，同为编户，固当一视同仁。乃彼县工程多者，给以夫直（值），此县工程少者，俾任空劳，明明歧视，此疆彼界，何以平其心而使之帖然服役？且地方官以酌用民力之呼应艰难，或宽估以就千两以上之兴修动项，则工程转至多费。硕色所奏，原未能周详允协，各督抚难于照办，不得已而开捐土方，或官捐养廉，又请按田起夫、暂借税息，纷纷折奏。在各督抚皆熟计土方小工酌用民力，必不免偏累佃田之家，佣力之民于劳则未均，于势则难强，于事则难济，所以合群策而不得一用民勿累民之善术也。臣愚以为酌用民力，又窘于无法可设，势必至增征力役。可否将州县城垣，无论工程千两上下，统令动项修补，俾天下佃田食力之穷民勿致苦累。［9］（P363-364）

乾隆为了避免河南的做法在全国推广后出现的诸种问题，采纳了刘方蔼的建议，将所有应修城工不论资金规模大小统一由政府出资修补。

上述以工代赈备案制度对工程开工时间、资金规模等方面内容所进行的细化与调整，表明该制度是可以根据国家财政状况及实践检验情况不断进行调适的。

三、国家财政政策的变化对以工代赈备案启动的影响

并不是所有列入以工代赈备案的工程最终都予以兴修，其启动除如前文所述受到气候、农业生产时间以及地方政府的执行能力等因素的影响外，还受到是否成灾、工程缓急，以及政府财政状况、财政政策等的限制，尤其是国家的财政政策及财政状况对其影响最大。

灾地轻重不等，工程缓急有别。不论工程缓急与是否有兴修的必要而大量兴工代赈，不仅会加重百姓负担、影响农时，还会造成财政开支太大。乾隆四年，河南遭水患后，河南巡抚雅尔图除将省城积水处进行开挖，一些紧要河工实行以工代赈，“其余一切河渠，目前既不足为害，将来亦未必有利者，似不必妄议兴举。现届麦熟，农务已殷，非以工代赈之时。尤不便以爱民之意转为厉民之政……总因豫民元气亏损，此时亟宜休息，为培养计，不宜再劳民力”［6］（P698）。五年，河南道监察御史陈其凝称：

兴工代赈，必被灾之所人民无以聊生，赈以济其老稚，工以赈其强壮，此代赈之法宜行也。若本无需代赈，则国用有经，工程宜省。近见各省题修之工甚多，如西宁之建筑、河海之堤防，此出于万不可缓。其余言挑浚、言修建，揆其情节，事在得已。若不问缓急任其开销，势必有亏国帑。请敕谕各省督抚，凡地方官详请工程，必细加勘实，万难稍缓方准题达。该部亦必详核，毋得滥准，倘冒昧请帑兴修不紧要工程者，照捏报例议处，则工程减省，帑项不致耗费，遇有紧要工程亦无需商人捐助。均应如所奏行，从之。［6］（P763）

缓、急只是相对而言。陈其凝仅对“万难稍缓”的工程进行代赈修筑的建议得到中央的采纳，说明自乾隆二年正式建立以工代赈项目备案制以来，利用国帑兴工代赈的口子开得有点大，需要紧缩。乾隆初年，国家的财政实力还不够雄厚，不能“繁兴糜费”，在基础设施建设方面采取的是量入为出的财政政策，不轻易开启商人捐输。一些需要兴修的工程往往留待灾年通过以工代赈的方式兴修。三年，湖广总督德沛请动项疏浚安陆府城北、西、南三面的支河。上谕：湖北省要修的工程很多，“似此可行、可止之事，莫若缓之，或遇地方偶尔水旱，以为兴工代赈之举，不亦美乎，何急迫乃尔”［6］（P147）？这样做，不仅可收赈济与修建一举两得之效，还可较平常节省工钱，与其时比较紧张的财政收入状况也比较契合。六年，户部左侍郎梁诗正奏：“每岁春秋二拨解部银，多则七八百万，少则四五百万，而京中各项支销合计须一千一二百万，入不敷出。”［6］（P1055）是年，户部尚书果毅公讷亲等奏称：“直省一切正杂钱粮，康熙、雍正年间岁岁相积，仍有余存，迩年以来，统计直省收支各数所入仅敷所出，倘有蠲缺停缓，即不足供一岁用度，其支放纷烦，尚须酌为裁减，各省官员毋任其增设工程，宜权其缓急。”大学士议复后称：“直省一切新建工程，俱经各衙门议准、工部核算工料兴修。现在各省城垣令督抚确查，分别缓急，豫估报部，将来遇水旱不齐之时，以工代赈。其文武衙署偶有坍塌，只可随时粘补。其必须修理者，该督抚斟酌题报，俟部复方准兴修。至民堤、民埝有应修理之处，即于农隙劝导修整，毋动公帑。除临江、滨海、边疆重地、营房、墩台、海塘、沟渠、堤坝，事关积贮、防守、捍卫民生等类紧要工程外，其可缓兴修者，应令各地方官申报督抚勘估，酌量次第题报，庶不致繁兴糜费。”乾隆帝批准通过了这一议案。［6］（P1056）抑制“繁兴糜费”的政策由此出台。

抑制“繁兴糜费”的政策在乾隆三十年之前一直执行着。乾隆十年，山东巡抚喀尔吉善奏称：山东全省应修城垣有九十一处，共需工料银一百数十万两。范县、高密城垣的工料费在千两以内，其余各处的工料费从数千两至数万两以及十余万两不等，费用巨大，难以同时兴修，“自应分别缓急”。而像府岩邑这样的南北通衢、滨海要地，“未便置为缓图”，宜动用司库存公银按年陆续兴修。“地非冲要”州县的城垣，则留待灾年以工代赈。谕旨：“只可如此从容次第料理也。”［9］（P86-87）同年，湖北巡抚晏斯盛奏请，动支司库存荆关减半余平银，开修东湖、归州、长阳、巴东四州县入川陆路，并称宜昌府以下三峡水路内的十二碚为纤道必经之地，险窄倾斜，请将其中没有修过的四碚一起兴修。乾隆认为：“此处向未修理，姑仍其旧。且明年免各省正供，所用钱粮正多，理应节省。此项俟有偏灾，以工代赈，尚可为耳。”［9］（P246）同年，乾隆以同样的理由，驳回云南总督兼管巡抚事张允随重建顺宁、剑川二府州严重残缺城垣的奏请。［9］（P281）

在抑制“繁兴糜费”财政政策下，除如前所述会对列入以工代赈备案的城工的资金规模予以限定外，灾年还会进一步根据灾情及工程状况区分列入备案工程的缓急，得以启动的往往是其中的急要工程，缓工则继续延缓。乾隆九年，直隶总督高斌分别缓急兴修遭灾各县城垣以工代赈时，根据各地的实际情形，将冀州、武强及庆云三地的城垣“均请列为要工”，深州、任邱、肃宁三处则“请列为缓工”。［7］（P913）二十六年，河南三十六个州县的城垣坍塌，首先兴修了符祥等十州县的城垣、河堤等最为紧要的工程。二十八年，甘凉等地遭灾，甘肃布政使吴绍诗奏请兴修张掖等八州县厅城垣，以工代赈。最后只修了张掖、永昌、高台、碾伯、抚彝、隆德、泾州七处城垣。镇番县城垣之所以缓修，是因为当时该县城垣东西北三面内外“砂与城齐，几无城垣形迹”。陕甘总督杨应琚先组织人力刨运走壅城砂土，并在近城处种柳成林，“俟足御风砂之后，始可徐议修葺”。镇番县灾民可前往永昌等县就近佣工。乾隆帝认为：“此法甚善。”［17］（P881）道光三年（1823），御史程矞采奏请以工代赈先行疏浚文安河时称：直隶全省“河道淤塞甚多，非一时所能骤复，自应先其所急，次第兴修”［18］（P1000）。

列入代赈备案工程的交通位置也是地方政府进一步区分其缓急及启动次序的重要指标，其中位置优越的往往予以优先动工修建。乾隆三十年，开始大规模修理各地城工，陕甘先把各处驿站经由大路及有偏灾处所城垣，于三十一年修竣，其余应修各处城垣于次年接办完工。直隶应修城垣五十五处，难以同时兴工，则令该督先修接近山西、河南等界驿站经由大路各州县的城垣。［19］（卷八）

上述史料表明，在抑制“繁兴糜费”政策的制约下，地方政府不能完全遵循以工代赈备案，而是要根据灾后各地实际情况的变化对其进行完善、变通，从而更准确地区分备案工程的轻重缓急，使有限的以工代赈资金可以投向那些最急要的基础设施，以及亟待赈济的灾贫民。

抑制“繁兴糜费”政策带来的另一个后果就是，大量列为以工代赈项目的工程迟迟得不到修建，影响到地方的基础设施建设。“若必俟兴工代赈，不过纸上空谈，毫无济于实事，且必俟民饥而后兴工，则使万年乐利而竟可听其废弛乎，及今可为而不为，再复数十年而坏者益坏，如欲收拾，所废不赀矣。”［20］（卷一）有的地方政府因利用以工代赈方式兴修城工遥遥无期，在工程急迫、地方财政资金严重不足的情况下，则请求照土方例开捐修城。乾隆三年，四川勘查全省需要修葺的城垣，分别缓急工程，预算需工料银一百二十余万，报部请求拨发资金修葺，“部复俟有水旱不齐之年，以工代赈”。但直至乾隆十年，这些城垣也没有得到修葺。巡抚纪山奏称：“边城实非可缓，臣于前咨报部急工之中择其至紧者，雅州府的雅安、清溪、名山、荥经四县，龙安府的平武、石泉二县，宁远府的冕宁、越嶲二县卫，叙州府的屏山县，保宁府的剑州、绵州及其下辖的绵竹县，或逼近番夷，或通省扼要，计十二州县卫均应先修。”这些工程按报部册核算约需费二十余万两，而四川省“实无可动之项”，各州县也没有“额设公费”可用，不得不因地制宜，“酌开急公之例”。虽然通过捐纳筹集资金也需要较长的时间，但“究不似以工代赈之无期”。大学士等议复：“查开捐为一时权宜之计，亦可暂行。但现在江南、直隶例尚未停，未便又开一例。且川省途路遥远，即使开例，赴捐必少，恐属有名无实。”面对四川的困局，大学士等又议复：“城垣修筑原议陆续办理，川省现有征剿瞻对之事，大工亦难并兴。应令纪山于城工紧要中择尤急者，动项先行修葺，余议次第兴举。从之。”［9］（P66-67）如此一来，本已列入以工代赈备案的一些城工，因工程急迫、以工代赈遥遥无期而改为正常项目。同时也能看出，受中央或地方财政状况的制约备案工程难以尽快兴工，或者根本无法兴工。

这种状况随着乾隆中期财政状况的好转而发生了大逆转。乾隆三十年，中央改变了抑制“繁兴糜费”的政策，在全国开展修城活动。三十年，户部议奏，各省修理城垣所需经费停止劝捐，但直隶、山东、陕西、浙江、广西、山西等省修筑城垣，需要银五百三十一万余两才能竣工，户部让这些省份在“偶遇水旱不齐之年，该督抚照以工代赈之意，酌量奏请办理”。乾隆认为“所议停止劝捐之处颇合朕意”，但各省需要修理的城工较多，“若俟该省水旱不齐之年，再行奏请以工代赈，未免旷日持久，完工无期”。到那时，现在已经出现坍塌的城垣愈难修整。［21］（P232）把这些城工列为不知何年何月才能动工的以工代赈项目，不仅有碍地方城镇观瞻及安全，甚至使其坍塌日益严重，加之物料价格的涨落，也使其先前的预算不尽准确，需要重新做预算。［19］（卷八）乾隆认为，各省修城工所缺银不过五百余万两，“现在军需已罢，各省多报有收，正府库充盈之际，而朕所念者，库中所存者多，则外间所用者少，即当动拨官帑俾得流通，而城工亦藉以整齐……着该部按照各该省需用银数多寡，每年酌拨银一百万两，统计五年，而各省城工遂可一律告竣”［21］（P232）。户部据此谕旨将各省城工分别先后缓急予以办理。［19］（卷八）是年十二月，乾隆借方观承节省经费筹办城工一事，进一步阐发在国家财力充裕情况下“以工赡民”“藏富于民”的思想，并令户部以五年为期，每年拨银一百万两给直隶等省修理城垣［21］（P232），充分显示出乾隆帝“财大气粗”之状态，以及清廷抑制“繁兴糜费”政策的大逆转。

方观承奏筹办城工一折，内称界连驿路之怀安等县土城，现在勘估改建砖城，其余偏僻小邑仍就土城黏补修葺，工费较省等语。所奏尚未悉办理城工之本意。前因各省应修城垣费繁工巨，特发库帑五百万两分拨各省一律兴修，只期于卫民有益，虽多费亦所不较。况频岁年谷顺成，库藏极为充裕。因思天下之财止有此数，库中所积者多，则民间所存者少。用是动拨官帑，俾得流通，而城工亦赖以完整。此朕本意也。且国家一应工作，料物皆按值购办，食用亦计日给资，闾阎不但无力役之烦，而无业穷民并得藉力作以糊口，实寓以工赡民之意，是一举而数善咸备，更无庸较量工费，意存节省。至土城改建砖城，虽现在为费略多，其实壮观瞻而资巩固，且省不时修葺之劳，视土城尤为经久。即出于原估五百余万两之外，正亦何妨？朕惟期有益于民，岂计所费之多寡乎。但承办之地方官能实用实销，不致浮开糜费，则工程自然坚固。而夫役工料等事皆实发价值，丝毫不科派里下，庶于民生实有利赖。前已降旨：令各督抚遴委大员分办经理，以专责成。如各省或有土城应改建砖城者，并著一体确估核奏。该督抚等务饬督办各员实心查察，设致不肖有司冒销侵蚀，草率了事，及藉端扰累者，若经发觉，则该督抚不得辞重咎。著将此通行传谕知之。［21］（P261-262）

清代以工代赈项目的备案工作尽管主要是由省级政府主持的，但其启动必须获得中央的批准，即以“地方申请—中央批准—地方办理”为其运作模式，加之清代在道光朝以前的财政以中央高度集中为特点，总体原则是统收统支，地方财政除按规定预留支出外，其余全部要上缴中央，从而导致地方政府在备案启动中处于被动地位。清代以工代赈项目的备案主要是针对官修工程所开展，因此政府在其中处于绝对的主导地位，民间力量及社会资源的参与度很低，前述史料表明，乾隆帝极力避免利用捐输资金实施以工代赈，导致备案项目启动受到政府财政政策及其财政状况优劣的影响很大。

嘉道之后，随着国家财政的衰变，清代荒政日趋劣变，但以工代赈却为各朝所重视，出现实施频次较高的现象。但其时相关史籍中很少看到政府进行以工代赈备案方面的信息，且其所建以工代赈工程多集中于灾毁水利工程。嘉道之后的各朝代，即1791—1911年处于气候史学界所称的明清小冰期的晚期与清末灾害群发期，低温多灾，赈灾多呈现“头疼医头，脚疼医脚”的状态，乾隆盛世下的从容备案以待灾年及时有序实施以工代赈的情境十分少见。道光十四年，浏河和白茆河“均因淤塞多年，几成平陆，旱涝俱无从灌泄，田畴即渐就荒芜，钱漕亦愈难征比”，加之上年江苏秋禾歉收，“小民力食维艰，正宜以工代赈”。这两处工程均系道光初年就已勘估奏明必应办理的工程。“惟从前估计，系欲挑通入海，而议者谓其海口高于内地，潮来旋即浅河；又谓口门现有拦沙，即极力挖通，不久恐仍堵合。且凿沙通海，需费太繁，款项难筹，是以未能兴办。近因旱涝无备，田亩频至歉收，若再因循，此后愈难为力。且民间望沾水利，与目前望赈同一急切之情，尤须乘此兴工，乃为一举两得。”［22］（P301-302）可见受国家财政及荒政衰变的影响，以工代赈备案制度在嘉道以后只是偶尔为之。修筑城工花费大、吸纳劳动力少，但康雍乾时期，尤其是乾隆时期多将平时已残破待修的城工列为以工代赈项目，待灾年修葺。这固然得益于盛世时期国家颇强的财政能力，当然也与乾隆帝“藏富于民”的思想不无关系。嘉道以后国家财力衰落，水灾频发，有限的资金只能投向那些事关灾后重建及农业恢复生产的灾毁水利工程，并不是很急迫的城工自然极少纳为以工代赈项目，更不会浪费人力去制作备案。

四、结语

以工代赈工程的组织运作过程相当复杂，地方政府事先对辖地的应修工程进行备案，才能保证灾后及时有序地兴工代赈。清代以工代赈备案制肇端于康熙后期，正式出台于乾隆初年。尽管备案内容仅限于工程类型、位置、预算金额、缓急等内容，但在建立备案的过程中，地方政府对于各地的城工等基础设施的状况进行了较为全面的摸底调查，将其中需要兴修的工程造册报工部备案，既便于地方政府灾后按图索骥，及时有序地兴工代赈，也便于工部对其进行监督。一般情况下，备案工程中的急要工程大都在灾年得到及时有序的兴办。

以工代赈工程备案制究其本质应属于政府对灾害的一种应对机制，但在备案的建立及实施过程中也存在着一些不尽完善之处，直接影响到备案制的实效。因此，清政府因应实践状况及国家财政状况、财政政策而进一步细化了相关制度规定，对备案制进行了一些调适。以工代赈备案制的出台及其在实践中的不断调适是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表现，也是政府行政能力增强的一种反映。

并不是所有列入以工代赈备案的工程最终都予以兴修，其启动除受到气候、农业生产时间以及地方政府的执行能力等因素的影响外，还受到是否成灾、工程缓急，以及政府财政状况、财政政策等的限制，尤以乾隆六年抑制“繁兴糜费”政策的出台及以后的变化对其影响最大。自乾隆二年正式建立以工代赈项目备案制以来，利用国帑兴工代赈的口子开得有点大，需要紧缩，加之乾隆初期国家的财政实力还不够雄厚，于是，乾隆六年抑制“繁兴糜费”的政策出台。以工代赈项目的备案工作尽管主要是由省级政府主持的，但其启动必须获得中央的批准，即以“地方申请—中央批准—地方办理”为运作模式，加之清代在道光朝以前的财政以中央高度集中为特点，总体原则是统收统支，地方财政除按规定预留支出外，其余全部要上缴中央，从而导致地方政府在备案启动中处于被动地位。因此，在抑制“繁兴糜费”政策的制约下，地方政府不能完全遵循以工代赈备案，还要根据灾后的实际情况对其进行完善、变通，从而更准确地区分备案工程的轻重缓急，使有限的代赈资金可以投向那些最急要的基础设施，以及亟待赈济的灾贫民。抑制“繁兴糜费”政策带来的另一个后果就是大量列为以工代赈项目的工程迟迟得不到修建，影响到地方的基础设施建设。这种状况随着乾隆中期财政状况的好转而发生了大逆转。乾隆三十年，中央改变了抑制“繁兴糜费”的政策，在全国开展以工代赈修城。

嘉道及其之后的各朝代，乾隆盛世下从容备案以待灾年及时有序实施以工代赈的情境，在嘉道以来财政与荒政日益劣变的环境下十分少见，偶有为之，也是以水利工程为主。修筑城工花费大、吸纳劳动力少，嘉道以后国家财力衰落，巨灾频发，有限的资金只能投向灾毁工程，尤其是那些事关灾后重建以及农业恢复生产的水利工程，并不是很急迫的城工自然极少列为以工代赈项目，更不会浪费人力财力去制作备案。这说明深受财政影响的以工代赈工程备案制的影响主要及于乾隆朝，其在嘉道之后国家财政衰变、巨灾频发的情况下，并没有发挥太大作用。

注释：

①工程类包括水利、城工、路桥等工程；非工程类则包括捕捉蝗虫、运送粮食等。

②如牛淑贞《浅析清代中期工赈工程项目的几个问题》（《内蒙古大学学报》哲学社会科学版,2008年第4期）、周琼《乾隆朝以工代赈制度研究》（《清华大学学报》哲学社会科学版,2011年第4期）等。