蓝新月

摘 要：金融供给侧结构性改革是当前我国金融改革的重中之重，国家审计的本质、特征以及金融供给侧结构性改革的现实需求决定了国家审计需要在改革过程中发挥预防、抵御和揭示的“免疫系统”功能。国家审计要在理念创新、队伍建设等方面实现自我完善的基础上，通过分别促进防范和化解系统性风险、调整优化金融体系结构、健全金融监管制度、深化金融对外开放的具体路径，推动金融供给侧结构性改革的发展。

关键词：金融供给侧结构性改革;国家审计;实现路径

一、引言

在2019年2月22日的中共中央政治局第十三次集体学习中，习近平总书记指出要深化金融供给侧结构性改革，精准有效处置重点领域风险。近年来，金融业在支持我国实体经济发展方面发挥了重要的作用，但与此同时金融业所积累的系统性风险隐患日益凸显，金融供给侧改革的提出正是为了防范和化解包括金融风险在内的重大风险，促进金融供给符合经济高质量发展的要求。国家审计作为国家治理的重要组成部分，具有预防、揭示和抵御风险的“免疫系统”功能。在金融供给侧结构改革中，明确国家审计要不要发挥作用、能不能发挥作用以及如何发挥作用对于贯彻中央关于金融供给侧结构改革的战略部署有着重要的现实意义。

二、金融供给侧结构改革的提出及重点任务

金融业为我国实体经济的发展做出了较大的贡献，但当前金融发展不平衡、不充分的问题制约着我国经济的高质量发展，具体表现在：实体经济和金融系统的结构性矛盾导致的系统性风险隐患凸显;融资结构不均衡;金融资源配置不合理;金融服务全球能力不足;金融监管不到位等方面。为了解决当前形势下金融领域存在的突出问题，党和政府提出了金融供给侧结构性改革这一未来中国金融改革的总方向，以防范和化解重大系统性金融风险为根本任务，通过平衡稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，增强金融服务实体经济能力，进而使我国金融业健康发展。当前金融供给侧结构性改革的几个重点任务分别为防范和化解系统性风险、调整优化金融体系结构、健全金融监管制度、深化金融对外开放[1]。具体来说，要通过防范金融系统自身以及实体经济累积的风险实现防范和化解系统性风险;要通过优化融资结构、金融机构体系、资本市场体系等优化金融体系结构;要通过完善金融企业治理、建立风险预警等健全金融监管;要通过加快人民币利率汇率市场化改革、畅通境外融资渠道深化金融对外开放。通过以上各项金融供给侧结构性改革措施的推进与落实，能够使金融服务实体经济的效率与水平进一步提升。

三、国家审计在金融领域的主要作用

国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排，其本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[2]，具有权威性、综合性、延伸性、专业性等特征[3]，在维护国家安全、监督制约权力运行、推动深化改革、促进国家经济社会健康运行和科学发展等方面发挥着重要作用。

《宪法》和《审计法》均为国家审计划定了十分广泛的范围，其中金融领域也是需要国家审计发挥预防、揭示以及抵御作用的一个重要方面。从已有的关于国家审计在金融领域发挥作用的实践来看，国家审计在维护金融稳定[4]、促进金融安全[5]方面发挥了十分积极且重要的作用。其在金融领域的作用被定义为：“以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制”[6]，具体来说国家审计在金融领域是通过政府治理、市场治理、公司治理三个层面推动和服务着国家治理。还有学者认为国家审计在金融领域具有免疫查错、免疫威慑和免疫预警的功能[7]，是通过“事前预防、事发揭示、事后抵御”的顺序来发挥“免疫系统”作用的[8]。

四、国家审计促进金融供给侧结构性改革的理论基础与必要性

一方面，从受托责任来说，国家审计是因公共受托经济责任关系的确立而产生，公共受托经济责任是指特定的主体按照特定原则运用公共权力去经管公共资源并予以报告，国家审计需要确保和促进受托责任的全面有效履行[9]。金融供给侧结构性改革从本质来说是党和政府以促进金融资源优化配置为目标对公共受托经济责任的履行，需要国家审计发挥作用以确保受托责任的履行效果，可以说国家审计推动金融供给侧结构性改革就是公共受托经济责任内涵拓展的必然结果。另一方面，金融供給侧结构性改革预期要实现健康运行的金融体系是一个具有正外部性和非排他性的准公共物品，市场在提供这个准公共物品的过程中往往存在失灵的情况，而且现行金融监管体制下还存在着监管不到位、监管不协调的问题，需要具有独立性的国家审计发挥作用进行干预和调控。

金融供给侧结构性改革作为新形势下处置和化解系统性风险的重要举措，需要国家审计充分发挥作用，这是由国家审计本质、国家审计特征以及金融供给侧结构性改革的现实需求所共同决定的。首先，国家审计是一种实现国家治理的经济控制机制，是维护金融领域稳定、推动金融领域改革措施落实的有力手段和工具。金融供给侧结构性改革作为着眼于我国经济长远健康发展的重大决策，需要国家审计发挥其在推动深化改革中的重要作用。其次，根据国家审计的特征来说，国家审计相比于其他在金融供给侧结构性改革中发挥作用的行为主体来说具有独立性、权威性、综合性等特征，通过自身“免疫”机制、查处机制、监管全覆盖机制，能够发挥在法律地位以及专业知识方面的优势，从而能在改革中依法对金融机构、监管机构及监管当局委托的社会中介组织进行再监督，评价各项改革措施的贯彻落实，协调各种监管力量。最后，国家审计在已有的金融改革实践中已经发挥了重要作用，但随着金融供给侧结构性改革的目标、重点任务的确定，各项改革措施的制定与落实，对国家审计在金融领域发挥“免疫系统”功能提出了新的要求。这就需要国家审计在不同的历史条件下遵循自身内在规律通过不断调整审计目标、创新审计方法、改变审计关注重点等来满足新要求。

五、国家审计推动金融供给侧结构改革的实现路径

国家审计应以推动金融供给侧结构性改革为目标，以金融机构、金融监管机构资产状况、经济活动、政策落实等为主要的审计对象，围绕金融供给侧结构性改革的几个重点任务，对金融供给侧结构性改革开展全过程跟踪审计，注重揭示当前各项金融运行机制以及改革政策的问题与漏洞，从体制机制层面提出解决现实问题的办法与措施，确保金融供给侧结构性改革顺利推进，进而使金融服务实体经济的能力得到提升。从具体实现路径来说：

（一）通过国家审计促进防范化解系统性风险

首先，应通过构建多层次的金融預警体系，及时揭示系统性风险。除了对单个金融机构的不良贷款率、资本充足率等关键性微观指标以及中观的金融行业杠杆率、银行业资本进行动态跟踪以外，还应结合通货膨胀率、货币深化率等宏观指标进行及时检测，察觉相关变量的波动幅度是否正常。通过模型构建等方法就相关指标与系统性风险状况间的关系进行深入的实证研究，使得选取的预警指标能够反映系统性风险，关注金融机构乃至整个金融系统的风险传染性，在此基础上，将风险检测情况通报给人民银行等监管机构，协助其采取措施予以防范。其次，还应评价金融机构的内部控制，督促其完善公司治理，从源头防范系统性风险。金融机构的内部控制是防范系统性风险的第一道防线，国家审计应评价金融机构内部控制各要素设置是否合理、执行是否有效，还应评价公司治理情况，出具审计报告，揭示内部控制与公司治理中的缺陷，督促相关机构及时予以改进，增强其自身防范和化解系统性风险的能力。最后，应对重要金融机构进行重点审查与监督，通过专项审计，利用风险导向审计模式，关注金融投机和金融资源内部空转诱发系统性风险的情况。着力对影子银行、金融控股公司、互联网金融公司、地方政府债务隐性债务等由于跨市场、跨领域、创新型金融机构自身系统性风险传导以及金融资源错配所产生风险隐患的揭示，顺应金融创新、混业经营的发展要求，将其纳入审计范围，关注重点金融机构中由于违法违规现象以及风险隐蔽金融产品所诱发的特殊风险，选择相应的审计策略与方法，实施必要的审计程序，发挥国家审计监督的力量。

（二）通过国家审计促进调整和优化金融体系结构

首先，应对金融机构本身的资产结构开展资产负债损益审计，优化金融机构体系。通过关注金融机构的资产负债结构、产品结构、资产质量等，重点审计金融创新业务，判断其资产质量、盈利模式、组织分配等方面是否合理，金融机构是否由于本身的供给不平衡而导致了金融资本供给不平衡。通过审计促进金融机构资产结构、产品结构等得到优化，使得发展方式向集约化、高质量转变。其次，应对金融资源供给投向进行跟踪审计，优化信贷资金结构。按照金融供给侧结构性改革调整对实体经济金融资源供给的要求，以信贷投放是否符合相关改革政策的要求，是否加大了对节能减排、涉农领域、中小企业等经济运行中的薄弱环节和重点领域的支持作为跟踪审计的重点，关注组织布局是否合理，对不符合供给侧结构性改革要求，将信贷资金发放给“两高一剩”和落后产能项目以及对房地产违规投放的行为予以查处，督促金融机构提高对中小企业、民营企业和涉农领域的支持力度。最后，揭露查处资本市场重大违法案件，促进优化资本市场体系。资本市场是金融体系结构中重要的一部分，近年来资本市场各种违法犯罪与重大违规事件层出不穷，影响了资本市场的正常运转秩序。国家审计应通过对资本市场运行机制等重要主题进行专项调查，打击资本市场违法犯罪活动，促进反腐倡廉建设。另外，还应通过关注科创板在个股询价、信息披露等方面制度的完善，激发资本市场活力，吸引更多投资者进入资本市场，促进规范、透明的多层次资本市场构建。

（三）通过国家审计促进健全金融监管

首先，应加强国家审计与金融监管之间的协调。国家审计与金融监管存在着广泛的互补空间，一方面，国家审计与金融监管机构之间可以互通信息，例如监管部门可以利用国家审计的审计信息制定更加科学的决策，同时国家审计也能利用监管部门的监管信息更加精准的发现问题，通过信息互换能够大大降低审计与监管成本。另一方面，混业经营与金融创新使得监管边界模糊，国家审计由于具有综合性优势，能够推动和协调人民银行、银保监会等监管部门联动机制的构建，同时也能有效缓解监管空白与监管重复的问题，进而更好的发挥国家审计在金融领域的“免疫”功能。其次，国家审计应履行对金融监管机构的监督职能。国家审计对金融监管机构的再监督体现了制度设计层面对金融监管机构的规制，通过对金融监管机构的领导人开展经济责任审计，发挥查处与揭露的功能，有效防范与治理金融监管机构腐败与寻租行为，避免监管者与被监管者的“合谋”，从而维护了金融监管的权威性与严肃性。最后，国家审计应对监管职责履行情况进行绩效审计。通过预算执行情况审计开展对金融监管机构在金融供给侧结构性改革应履行职责的审计，还应评估穿透式监管效果。积极探索对金融供给侧结构性改革措施实施绩效评价和审计，努力构建起服务于金融供给侧结构性改革有效实施的审计评价机制，将相关改革政策的科学性、贯彻落实作为审计的主要内容，审查、监督、评估政策执行情况，并对改革措施的执行效果予以评价，及时在政策制定、改革措施落实的过程进行改进，促使监管机构更好地行使监管权力，充分执行穿透式监管，更好地履行金融供给侧结构性改革背景下对监管职责提出的新要求。

（四）通过国家审计促进深化金融对外开放

首先，应对国际流动资本进行审计。由于我国放开了资本跨国流动，汇率也完全实行浮动汇率制，导致了短期内国际游资的大量集中进入或退出会引起利率与汇率的剧烈波动。通过对国际流动资本以及外汇申请主体等进行审查，重视金融市场导向审计，能够及时发现非法境外资金进入的线索，进而了解以及抵御国际游资的冲击，同时关注跨境资本的异常流动以及可能对金融市场所产生的影响，能够弥补相关部门在应对跨境资金流动中的缺陷，也有助于人民币汇率和利率市场化改革的推进。其次，关注我国金融企业“引进来”的情况，防范国际金融风险传播。一方面，要评价境外金融资金进入我国市场的制度环境。重点关注灵活性与便利性，通过对金融对外开放各项配套制度建设与执行情况的评估，督促完善各项制度，为外资进入营造良好的环境。同时还应评价金融机构在引进外资后其经营效率是否得到了有效提升。另一方面，要重点关注外资对我国金融企业的股权控制以及金融主权的影响，处理好对外开放与风险对冲的关系。要对外资是否控制了关键业务、高端业务进行审查，还应评估外资引入过程是否受到了监管、是否存在引入资产估值过高或过低的问题。最后，要关注金融机构的跨国发展与境外业务。应通过审查金融机构发展跨国业务时的风险评估程序设计、执行是否合理，相关风险监测机制是否完善，还应该关注发展跨国业务时金融机构的投资决策程序是否科学，同时针对所提供国际金融产品存在的风险是否有相应的监管措施。另外还要对金融监管机构履行对发展跨境业务、国际金融产品创新的国内监管职责进行审计，关注其是否建立了防范风险跨境传递的相关机制。

六、结论与建议

国家审计在金融领域的工作已经取得了明显的成效，但随着金融改革方向的确定、改革措施的制定与执行，对国家审计服务深化改革提出了新的挑战和要求。国家审计应充分发挥自身优势，通过促进防范和化解系统性风险、调整优化金融體系结构、健全金融监管制度、深化金融对外开放的具体路径，实现推动金融供给侧结构性改革的目的。另外国家审计应从理念方法创新、新技术应用、人才队伍建设等方面出发实现自我完善，更好地服务于金融供给侧结构性改革。具体来说：

国家审计部门一方面要创新审计理念，要以全面、系统的理念引领审计工作，以中央战略部署、金融改革政策落实作为审计工作出发点，拓展现有的审计覆盖范围，在审计内容上，除了财产收支审计、资产负债损益审计以外，还应结合监管绩效审计、经济责任审计、政策落实审计等，围绕金融供给侧结构性改革开展有针对性的审计。应充分应用新技术提高设计效率与质量，进一步提升审计信息化水平，增加对计算机审计研发与应用的投入。另外，通过构建审计信息存储分享平台，分析审计数据，开展相关理论研究，提高其在金融领域的地位。另一方面应加强审计队伍建设，一是要在现有的金融审计部门中有计划的配备金融、计算机等方面的专业人才，满足金融创新与金融技术发展背景下对复合型审计人才的需求;二是应加大对现有审计人员的培训力度，从金融供给侧结构性改革的方针政策出发，通过学习金融企业公司治理与内部控制相关理论、业务管理与会计软件运用、金融专业知识等相关理论与实用性技巧，提升业务能力;三是要加强与其他部门机构的协调，利用与金融改革相关领域的专家人才工作，弥补审计人才资源不足的问题。

参考文献：

[1] 黄涛，李浩民.金融供给侧结构性改革：重点任务与路径选择[J].改革，2019，（6）：73-83.

[2] 刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（06）：60-72，206.

[3] 盛永志，王家华.宏观审慎监管框架实施与金融审计应对策略[J].南京审计大学学报，2018，15（1）：：97-105.

[4] 杨书怀.宏观审慎监管模式下政府金融审计与金融稳定[J].审计研究，2016，（3）：56-62.

[5] 王颢澎，赵振智.以金融审计促进金融安全：机制与路径[J].人民论坛·学术前沿，2019，（6）：78-81.

[6] 吕劲松.论金融审计服务国家治理的实现途径[J].审计研究，2012（5）：3-7.

[7] 马敏周，王远洲.金融审计在金融监管体系中的目标和功能定位研究[J].财务与会计，2013，（8）：13-14.

[8] 陈献东.国家审计在管理区域金融风险中的功能定位及实现机制研究[J].审计研究，2015，（4）：33-3.

[9] 蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角[J].审计研究，2012，（1）：6-11.