耿亚东

摘 要：现代社会治理体系的中心-边缘结构是依托管理型政府，伴随着工业化进程成长与发展起来的。大数据时代的到来使管理型政府传统的社会治理结构遭受前所未有的冲击，信息流动、政策问题建构权、社会治理主体都呈现出去中心化的趋势。随着社会治理中心-边缘结构合理性的逐步丧失，整个社会将要求进行治理模式变革：在去中心化中谋求合作，进行促进型治理，进而实现政府模式从管理型政府向服务型政府的转变。服务型政府的促进型治理不仅强调政府对社会行动者自治能力的培养，强化他们进行社会参与与自我管理的能力，更强调政府对社会行动者社会责任能力的培育;不僅强调政府的开放性，更强调政府的引导性。

关键词：大数据;中心-边缘结构;去中心化;合作;促进

中图分类号：D035     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2020）01-0062-08

传统的建立在社会治理中心-边缘结构基础上的管理型治理模式作为一种既有的社会治理模式严重地束缚着人类的思维范式，它不仅使人类无法突破旧的思维框架，还使人们在谋求新的社会运行机制面前犹豫不决，以致当社会发展中呈现新问题时总是错失解决的最佳时机，导致社会危机不断。[1]（P263）大数据的出现，为打破这种旧的权威结构规则提供了机遇。党的十九届四中全会明确提出，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。这意味着大数据不仅作为一种技术，更将作为一种思维方式突破既有的思维框架和范式，跨越民族、地域的边界，对世界各国的经济、政治、文化产生深远的影响，经过工业社会几百年发展形成的现代社会治理体系的中心-边缘结构将遭受前所未有的冲击，以政府为中心的管理型治理模式将会被进一步解构，整个社会治理形态将呈现出去中心化的发展态势。这一切都意味着“未来将是一个去中心化的世界，这个世界在不断地从科层制之中去中心化”[2]。

一、现代社会治理体系的中心-边缘结构

在人类历史发展的每一阶段，都会有与这个阶段相适应的社会治理结构。几百年前，启蒙运动给西方黑暗的封建社会带来了一丝曙光。伴随着这场革命力量，世界鸿沟产生了。那些受启蒙运动和科学革命影响较深的国家，牢牢地把握住了发展的机遇，不仅国家更加民主化，它们还善于使用新科技，运用新技术改良旧的工具，改造落后的工作流程，使国家运作更加科学化。这些国家就是被现代经济学家称之为“收敛俱乐部”（convergence club）的国家。[3]（P25）而另一边，以中国等为代表的多数亚非拉国家，错过了发展的良好机遇，导致它们无法在最有利的时机完成蜕变而到达更高的平衡和境地。这些国家被经济学家称之为“趋异俱乐部”（divergence club）。[3]（P25）随着经济全球化的深入推进，“收敛俱乐部”与“趋异俱乐部”之间的鸿沟越来越严重，并逐渐形成了一种稳固的中心-边缘结构。

在这种结构中，处于社会治理中心地位的行动者或组织常常利用自身的优势地位从边缘地带的行动者或组织那里获取各种优势资源，加强并巩固自身的核心地位。

与此同时，现代社会治理也经历了一个从“前国家主义”到“国家主义”的发展过程。[4]管理型政府所特有的社会治理的中心-边缘结构正是在这个过程中形成的。

自管理型政府社会治理的中心-边缘结构确立以来，政府便一直处于社会治理的核心地位，其他治理主体则处于边缘地带。继1887年威尔逊提出政治与行政二分以来，韦伯的官僚制组织理论，以及后来的新公共行政理论、新公共管理理论以及新公共服务理论等的发展又为社会治理体系的中心-边缘结构奠定了理论基础，并在社会治理实践中以各种形式呈现出来。

20世纪70年代以来，全球化与后工业化浪潮的袭击使西方各国的社会治理活动都面临着失灵的困境。面对财政压力、政府失灵以及经济危机的困扰，为了应对官僚制组织带来的各种弊端，西方国家发起了一系列政府改革运动。其中，新公共管理运动企图用市场竞争的理念去改造政府，模糊了公私领域、治理者与被治理者的边界，促进了社会治理主体多元化时代的到来。20世纪90年代，新公共服务的倡导者企图通过公众参与来增强民主的合法性，提高政府对社会的回应能力。他们认为公民对公共事务的积极参与是公民作为一个整体经过深思熟虑后做出的广泛判断，符合民主的规范，可以达到良好的政治效果和政治结果，能够保证公民自身利益以及集体利益得到政府官员的关注，还能够及时发现并阻止统治者侵犯公民的合法权益，增强政府的合法性。[5]然而，需要指出的是，不论是新公共管理运动还是新公共服务运动，虽然政府所采取的赋权社会的改革在客观上带来了治理主体多元化的发展[4]，公民参与社会治理的活动虽然客观上促进了政府的开放，但是，这并未改变政府的中心性和主导性治理状况，它们依然是一种包含着治理主体不平等内涵的中心-边缘结构治理模式。

二、大数据对现代社会治理体系中心-边缘结构的冲击

随着大数据时代的到来，我们看到了管理型政府为加强控制而出现的各种失灵与悖论，伴随着控制失灵与悖论的发展，既有的社会治理体系的中心-边缘结构也必将走向瓦解。虽然现在大数据在一定程度上被处于中心地位的政府及其他行动者用作维护中心-边缘结构的工具，但他或它们却无法阻挡大数据前进的脚步。大数据时代终将是一个去中心化的时代，而且也必将引发人类社会的去中心化。在社会治理领域中，信息流动、政策问题的建构、社会治理主体都将呈现出去中心化的态势，社会治理的中心-边缘结构将逐步被瓦解。正如凯文·凯利所描述的那样：“在过去20年里，网络技术想要去中心化。无论你希望做什么，只要你在试图使自己去中心化，你便是这个历史进程的一部分。”[2]

（一）信息流动的去中心化

在现代社会治理体系的中心-边缘结构中，信息一直是管理型政府用以维护社会治理核心地位的重要工具。政府作为信息传播的主要源头，控制着信息的传播渠道，引导着信息的传播方向。进入大数据时代，信息的高频流动将使传播失去源头和方向，处于无中心状态。“以数据为平台的各种产品也是不固定的，从内容到形式，有流媒体，有脸书的信息流，还有各种数字媒体的图片、音乐、视频、图书，它们可以从一种媒介流向另一种媒介，从一种形式转化为另外一种形式，并一直都处在流动、变化、变异中。而最具有移动性的事物是数据，它是所有移动性的一个平台。”[2]在信息的流动中，个人可以既同时扮演信息的生产者、传播者，又可以同时扮演信息的接受者、处理者，作为网络平台上的一个随机性节点，他可以在这些角色中自由转换。[6]尤其是近些年来随着微博、微信等新型交流媒体和传播工具的兴起，个人的角色转换变得更加灵活自由。人们可以在网络平台上随时随地交流互动，传播信息。匿名参与将掩盖参与者的真实身份，他们可以不受时间、空间的限制，不受国籍的限制，而只是根据自己的兴趣自由地穿梭在虚拟世界里。这与传统的信息传播必须由某个中心收集和发布，处于边缘的群体只能被动接受的模式完全不同，它不再区分中心与边缘，而是一种无中心状态。[6]传统的中心-边缘结构将被网络结构所取代。在此意义上，麦克卢汉曾经设想的去中心化状态在网络空间中变成了现实，而且更为重要的是，这种现实不再服务于传统的线性思维，而是服务于新的网络思维。[7]（P36）信息流动方式的去中心化示意图详见图1。

随着信息的传播和流动，“信息开始从原来的由单中心向外逐层传递的方式，向多中心的、无层级的、同步快速传递的方式转变。随着信息流动成本的降低，信息‘中心化时代必将被信息的‘去中心化时代所代替。随着信息传递方式的改变，原有的‘中心化社会体系也必将受到巨大的冲击，社会的深层结构也必将发生深刻的变化，由此引发的矛盾，带来的纠结和痛苦也将凸显。”[8]2016年美国大选，特朗普的意外胜出击败了美国几乎所有主流媒体以及他们一直倚重的民意调查。多数预测机构都出现的预测失误除了技术性原因之外，还说明另外一个很重要的问题：即在大数据时代，“人们凭借脸书、博客、推特等自媒体工具，人人都可以成为信息的制造者、编辑者和传播者。原本由精英通过传统媒体所垄断和控制的信息流动，在现实中被迫向掌握新媒体的普通民众开放。”[9]随着信息流动的去中心化，信息的搜集与信息的识别都变得愈加困难。传统的建立在中心-边缘结构基础上搜集信息的方法与分析数据的预测模型，因忽略了信息的无中心传播与自由流动而变得不再那么可靠。因此，未来的民调预测需要改进的不仅仅是技术问题，它们更需要充分把握社会的发展趋势与发展特点，充分把握大数据时代信息流动去中心化的特点，并重新审视社会治理格局发生的深刻变化。

随着信息流动的去中心化，过往建立在时间、空间基础的边界将逐步被打破，这意味着工业社会建立起来的边界将变得不复存在，而适应工业社会发展要求的中心-边缘治理结构也不再可能得以维持。

（二）政策问题建构权的去中心化

政策问题的建构指政策制定者对现实的公共问题作出的反应或者采取的行动。大数据时代的到来模糊了社会议程与政策议程的边界，拓宽了公众在政策利益表达端的介入通道和在资源输入端的信息共享渠道，改变了传统的公共利益表达方式。[10]任何政策问题随着大数据的传播与流动都可能不再是地方性的，而是随着网络被传播到了广袤的空间，政策问题建构权也将因此得到最大程度的扩散。公众与政府、专家之间有了更多的互动与交流，使政策问题的触发更加敏感、迅速、快捷。这意味着管理型政府原有的建立在“精英主导”基础之上的政策问题建构方式将逐渐呈现出去中心化的态势。而事实上，我们也确实发现，当今现实中的许多重要社会问题都会首先在网络空间上引起热议，在成为全社会关注的焦点后迅速地进入政府政策问题建构视野。在这样一个网络空间中，每个人都能自由地进入政策问题建构的过程，他们不仅能自由地进出，还能随时就社会问题发表意见和见解。如果这些意见有价值的话还会被更多的网络空间人接受和传播。政策问题在大数据的推动下变得更加具体，并且更加容易、更加便捷地呈现在人们面前。政策诉求从输入到调整、选择都变得更加迅速，这一切都迫使原有的政策议程启动机制发生变化。政策问题建构权去中心化示意图详见图2。

以2016年发生的“青年魏则西之死”事件为例，在事件发生之初，引起关注的可能仅仅是魏则西的朋友圈。然而，在刷爆了朋友圈之后，随着数据信息的无中心传播，舆论导向将批判的矛头指向了导致悲剧事件发生的百度公司，认为百度公司采用竞价排名的方式引导公众搜索的结果是对用户的欺骗和误导。之后，随着网络舆论的进一步扩散，媒体挖掘出作为公立医院的武警北京總队第二医院的部分科室被承包给民营医疗机构莆田系。在媒体的穷追猛打下，政府介入了调查，并对此事件及互联网企业依法经营事项进行了依法处理。[11]该事件倒逼我国的医改政策提速，迫使政府对市场化医改的乱象进行整治。同样对于互联网企业的监管漏洞也迫使政府出台并完善相关的制度与政策。这样一个政策问题建构的过程对传统的主要由精英或者政府主导政策问题建构的局面提出了挑战。在大数据时代，类似“魏则西之死”这样的事件还有很多，它们的共同特点都是通过数据信息的无中心传播，在引起社会的广泛关注后迅速地进入政府政策问题的关注视角。这种情况就像政策多源流分析中的问题流，数据的传播使问题迅速演变为重大的社会事件，因此能很快进入决策者的关注视角与视野。这与传统的政策问题的建构由政府主动发起，并需要相当长一段时间才能进入政府政策问题建构过程的方式是不同的。

这意味着大数据时代的到来使政策问题的建构权不再由某个中心掌控，它通过网络分散在许许多多的节点上。通过这些节点，越来越多的社会问题将在虚拟世界里传播，当关注它的节点足够多的时候就会影响到现实世界，进而促使政策问题建构权的分配方式发生根本变化。[12]结果，政策问题在信息高速公路上迅速地通达到每一个终端，并成了网络空间中的前沿地带，让人们必须通过对话与合作的途径去行使政策问题建构权。[13]（P303）表面来看，这种数据信息的流动似乎使整个社会处于无序之中，而事实上，这种流动却在无序中形成了确定的公共意见，它们汇聚成巨大的力量，推动政府在社会治理的过程中及时地处理该项社会问题，以防止问题的扩大化，避免问题演化成危机事件。所以，在大数据时代，互联网所具有的独特功能与独特结构能够赋予社会以动态性的治理能力，能够适应高度复杂性和高度不确定性条件下的治理以及社会生活要求。[1]（P146-147）这也说明，在大数据时代，网络结构比传统的等级结构在应对环境变化方面更加灵活、更加有效，[14]（P65）它不仅能在网络上汇聚公众关注的社会问题，而且能促进社会问题及时地转化成公共政策。

（三）社会治理主体的去中心化

在大数据时代，一方面，社会治理呈现出的高度复杂性和高度不确定性问题迫使管理型政府不得不放松控制，进而寻求其他治理主体的帮助与合作，这就为社会组织的进一步成长创造了空间;另一方面，大数据时代的到来也进一步促进了社会自治主体参与意识和自治能力的增强，使他们更加积极主动地参与到社会公共事务中来。这一切的变化使管理型政府的社会治理主体中心地位开始发生变化，并逐步呈现出去中心化的趋势（详见图3）。具体来看：

首先，在工业社会低度复杂性与低度不确定性时代，管理型政府作为唯一的治理主体可以游刃有余地处理社会中的各种矛盾和危机。然而进入大数据时代，数据量之大、传播速度之快使政府面临着网络暴政、数据的安全管理、海量数据信息等前所未有的困难和挑战。在这样一个高度复杂性与高度不确定性时代，政府如何处理由大数据引发的社会矛盾，如何在大数据时代及时挖掘公众的需求、满足公众的需要成为政府急需解决的社会问题。而这些危机事件的处理仅靠政府这一单一治理主体显然是很难实现的。为此，法国学者卡蓝默给出了解决问题的方案，他认为，“不论从什么角度看，层次之间的连接是治理的中心问题。社会的任何重大问题不能在一个层次、由一个机构处理。治理各层次的关系一直存在，但只是被置于边缘或不被考虑的地位。”[15]（P102）卡蓝默的观点对解决高度复杂性与高度不确定性的大数据时代的社会治理危机是具有一定的指导作用的，他意识到在复杂与不确定的情况下，单靠一个治理主体很难解决社会中出现的所有问题，而是需要连接不同治理层次上的治理主体，把被忽略的处于边缘地带的治理主体包含进来。这就要求政府要么放权给社会，要么与之进行合作。而在这一过程中，随着公众、非政府组织、企业等其他社会治理主体承接越来越多的公共事务和社会事务，公共领域与私人领域将逐渐走向融合，政府在社会治理中的中心地位必将受到冲击，社会治理的中心-边缘结构将逐步被解构，政府与社会的关系将发生根本性的变化。

其次，大数据时代的到来为各类社会主体表达话语权提供了平台，任何组织和个人都有机会和条件在网络平台上通过微博、微信发言，进行信息的交流与传递。这不仅大大拓展了公众的表达权、参与权、知情权和监督权，为公众参政议政，以及政民互动开辟了新的渠道和方式，还为治理权力的重构奠定了社会基础。近些年来“网络问政”的不断兴起，就是权力重构功能发挥作用的典型形式之一。[16]公众参与意识的崛起迫使政府的权力触角不断向下延伸，以寻求更加坚实的合法性治理基础。权力的不断下移也将伴随着治理中心的下移，社会治理中心开始不断地向金字塔的中、低层偏移。随着精英群体与底层群体之间的融合，传统的精英群体与底层群体之间的权力边界将变得模糊起来。随着边界的模糊，国家治理主体的权力结构必将发生深刻的变革，传统的基于精英的经验和智慧的政府治理理念和治理模式也将被逐步地边缘化。[16]在利益的博弈过程中，政府与社会的良性互动使传统的政府治理的主体地位不断受到冲击，在这种冲击中，国家、市场与社会的关系地位将不断受到调整，并发生微妙的变化。政府的权威治理主体地位呈现逐步弱化的趋势。

此外，大数据的到来使社会结构裂变为虚拟社会与现实社会交融的二元社会结构形式。在虚拟社会中，人人享有平等的话语权和参与权，可以随时超越现实社会的意识形态、信仰、地域等的隔阂。[16]社会的高频流动也加剧了人的流动，大大弱化了个人对组织的依附性，进而使社会的自治能力增强。公众社会自治能力的增强也将进一步促使他们参与社会治理活动的积极性，和政府一样成为社会治理的主体。传统的社会治理基础将发生改变，由精英主导大众的中心-边缘治理结构也将日渐式微。

由此可见，“大数据时代的渗透性使得数据源呈现出多元化状态，社会和市场拥有相对独立的话语系统，其客观结果必然是社会与市场地位相对提升，国家的主体地位相对下降。”[17]但这种关系的变化绝不是卡蓝默所设想的“倒置原则”，即他提出的“将过去置于边缘的放到中心位置，而将一直处于中心的反过来作为次要问题来处理”。[15]按照卡蓝默的这种设想，原来的处于边缘地带的非政府组织、企业等其他社会自治主体将替代政府成为社会治理的核心主体，而政府将被放置在边缘地带，把政府与社会的位置进行倒置处理。卡蓝默这种处理问题的思路具有一定的创新性，但是把中心与边缘位置互换的做法并不符合大数据时代去中心化的要求，其依然是在中心-边缘结构的框架中解决问题，并没有突破社会治理的中心-边缘结构的桎梏，也不符合社会治理主体去中心化的发展要求。我们所说的关系变化是指在治理行为模式上，政府不再是唯一的“权力支配者”，它需要努力塑造一个多元治理主体共同合作的治理模式，社会治理将呈现出多元治理主体共治的局面。

三、在去中心化中谋求合作

就此而言，大数据的贡献已远远超过其作为一项技术的价值，其更大的意义在于在互联网的推动下打破了社会治理体系的中心-边缘结构，使其呈现出去中心化的态势。这意味着管理型政府过往建立起来的边界，过往以自我为中心的治理模式已经变得不再可能，反映在社会治理问题上，也就意味著政府本位将逐步会被他在性所取代。[18]这也是福克斯和米勒为什么把去中心化表述为对他在性追求的原因。法默尔指出，后现代性中“他在性”有着道德的含义，表现在公共行政上即公共行政从对他者的控制转向对他者的开放，通过与他者的合作来共同进行社会治理。我们把这种建立在他在性基础上，实施对他者开放的治理模式称作合作治理，把这种政府模式称作服务型政府。

在合作治理中，服务型政府不再仅仅充当“掌舵者”，不能再因为掌舵的目的而限制社会行动者参与社会治理活动，而是要集掌舵者与促进者于一身，在掌舵的同时，以更加开放的姿态迎接和促进社会行动者参与社会治理活动。一方面，要促进社会行动者继续坚持当前参与社会治理活动的热情;另一方面，要在社会治理行动中培养行动者的自治性和责任性，促进社会行动者行动能力的提升，使他们既合理有效地向政府传递行动的愿望和诉求，又向公众传播正确的行动观念和意识。我们所说的政府不再仅仅充当掌舵者的角色，而是要提高行动者的自治性并不是说要完全抛弃政府的干预，也并不是法默尔所倡导的“无政府主义”自治，我们所说的行动者自治是包含着政府“促进”意义的自治。没有政府，历史的发展不会有今天，整个社会的发展也将陷入灾难性的境界。因此，不论何时，政府的作用都是不容忽视的。只不过，大数据的到来需要政府改变过往主权者的身份而迅速地完成角色转移，真正地从主权者转变为行动者，重点促进行动者自治能力的提升。[4]这种具有“促进”意义的自治与促进型国家框架中蕴含的社会自治的意义是相同的，它们都包含了对政府的某种依赖，但是这种依赖又是独立于官僚主义的支配的[19]。因此，我们说鼓励社会行动者的自治，是包含政府在场的自治，它意味着政府与社会之间一种新型的关系，即促进与被促进的关系，而不再是传统的限制与被限制关系。

在合作治理行动中，政府促进行动者自治性需要政府利用大数据技术通过各种政策工具引导并培育社会力量，激发公众、企业、非政府组织等其他自治主体的创新活力，给予社会行动者以充分的空间和自由，为他们积极参与社会治理活动提供平台，使他们充分发挥自身的优势。比如联合国利用大数据技术发起的“全球脉动计划”，为世界各国的行动者参与解决全球治理难题与挑战创建了良好的平台。来自世界各国的专家、学者、非政府组织和民营机构都纷纷行动起来贡献自身的力量，不仅为世界各国的政府决策提供了科学指导，还大大提升了社会行动者的自治性。除此之外，在合作的过程中，政府还可以通过购买的方式把不涉及重大公共利益的公共产品与公共服务的数据收集和处理工作转移给社会。比如，采取外包、购买的方式，激发公众、企业、非营利组织等大数据利益相关者的数据开发与创新能力，加快大数据技术研发。

在上述过程中，政府只需要制定好行动主体间的合作规则等各种社会运行规则，发挥监督者的角色。在行动者行为不规范、不合理的地方，政府也可以介入，但政府的介入发挥的是引导者和裁判员角色，帮助社会行动者实现自我管理。当行动者获得自治的能力后，政府要及时地撤出。在这一过程中，社会行动者也必须正确地看待政府的支持性力量，认真地利用政府提供的一切机会平台和资源支持，在提升自我能力的同时主动地对政府社会治理不足的地方形成补充。随着社会行动者自治能力的增强，政府与社会行动者之间将形成一种新型的相互支持、相互鼓励、相互补充的共生共在社会治理关系。事实证明，那些主动放权并致力于鼓励社会行动者走向自治的政府不仅没有发生权威的流失，反而因为满足了社会行动者的诉求而得到了更多的认同。在大数据这样一个高度复杂性与高度不确定性的时代，政府放权给社会行动者不仅可以使政府从纷繁复杂的社会事务中抽出身来而更好地致力于社会经济的发展，还会避免因为处理问题的不当而陷入社会信任危机。既增强了政府的权威，使政府真正地从主权者转化为行动者，又培养了社会行动者的行动能力与自治性，使他们的行为更加有利于合作治理行动的开展。

在合作治理行动中，促进社会行动者自治能力提升还需要培养行动者的社会责任能力，引导社会行动者合理地参与社会治理活动，有效地开发和利用大数据价值。尤其是在大数据这样一个开放的时代，大数据呈现的高度复杂性和高度不确定特征对社会行动者的素质和能力都提出了更高的要求。如果社会行动者缺乏责任心，但他们又具有崇高的地位或者拥有巨大的资源，那么他们很可能就会成为社会发展的巨大破坏者。因此，在大数据时代培育有文化、有素养、有责任心的行动者，塑造积极的公民文化、理性批判的政治生态至关重要。[20]为此，政府必须尽快借助于大数据技术，在向社会开放资源的过程中，对社会行动者外加一种前置责任。只有在社会行动者主动承担社会责任的前提下才可以分享社会行动资源，也才可以积极参与社会治理活动。任何不承担行动责任或者不具备行动责任能力的行动者都会被大数据技术通过信誉积分或者其他的形式过滤掉而排除在社会行动体系之外。当他们被排除在行动体系之外的时候，任何行动体系都不会接受他们，直至他们重新确立起自己的行动责任信誉。由此来培养并促进社会行动者的责任能力。

四、结  语

在大数据时代，政府应顺应全球化与后工业化的发展趋势，改变过往集社会管理与社会事务于一身的格局，转而进行促进型治理。政府的促进型治理不仅强调政府对社会行动者自治能力的培养，强化他们进行社会参与与自我管理的能力，更强调政府对社会行动者社会责任能力的培育;不仅强调政府的开放性，更强调政府的引导性。当政府这样做的时候，它就完成了从管理型政府向服务型政府的转变，也就变成了一个真正意义上的引导型政府，整个社会治理状况也将呈现出多元治理主体合作共治的局面。

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