郭蕊

[摘要]西柏坡时期是中国共产党科学执政的探索成熟期。在即将取得新民主主义革命胜利、即将建立新中国的历史转折期，中国共产党面对无纪律状态、党群关系松散、人民呼吁民主执政等客观形势，急需探索科学有效的执政方式，以民主集中制为旨归的人民代表会议制度便应运而生。该制度在西柏坡时期的成功实践与发展，为中国人民代表大会制度的建立夯实了根基，也为新时代增强国家治理能力现代化提供了镜鉴。

[关键词]西柏坡时期;人民代表会议制度;民主集中制;人民代表大会;国家治理能力

[中图分类号]D251   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2020）01-0019-04

1947年11月党中央同意以人民代表会议制度的政权形式代替边区参议会，并且要求各解放区着手建立该政权形式。迄今，学界主要着眼于对人民代表会议制度的理论、变迁、作用及其区域研究等，其中关于该制度在西柏坡时期的研究较少，乃至许多问题有待厘清[1]。

一、客观需求：形势呼唤人民代表会议制度

西柏坡时期处于中国共产党即将完成新民主主义革命，由局部执政转向全国执政的重要历史时期，此时，中国共产党迫切需要探索一种科学民主的执政方式来摆脱由于官僚主义突现、极端民主主义以及与群众联系不够密切等问题阻碍着实现革命最终胜利和建设新中国重任的现实困境。

首先，无纪律状态亟待整治。在游击战争时期党和政府形成了独立自主解决问题的习惯，这在当时的环境中确实保护了党和军队的战斗力，为革命的胜利起到了重大的作用。但是革命形势已经发生转变，在需要党政军民团结协作进行战略反攻的阶段，党内和政府内依旧秉持这一习惯，使得“我们党的组织及政府機关产生了某些严重的脱离人民群众的官僚主义现象”[2]350，主要表现为不向人民群众解释、宣传党的政策就强迫人民群众执行命令。同期，党内和政府内某些领导干部习惯于少数人拍板定案，忽略实际情况制定政策而发生了极端民主现象。所有这些情形，使得党和政府中的无纪律状态和一些错误决定疯狂肆虐，给党和人民的事业造成了巨大损害。随着中国共产党已拥有三百万党员，成为了名符其实的群众性的大党，并且广大群众参加民主活动的呼声强烈，我们的党与政府就应该通过代表会议的形式来吸收广大人民群众积极发挥民主，表达意愿，建立人民当家作主的政权形式，以外在的民主活动，促进党和政府为人民服务的自律意识，来改变当前的无纪律状态。

其次，迫切需要加强与人民群众的联系。中国共产党在城市工作中存在与广大群众联系不够的问题。究其因是党在新解放的城市中尚未找到联系群众的恰当形式，造成党派往城市工作的干部日益堆积在工作机关。而各机关又是依据这些干部所反映的情况制定政策，但他们所反映的问题常常凭借主观臆断，与人民实际需求相差甚远，进而阻塞政府与群众间的联系。还有因急功近利组织群众大会反而事与愿违，造成党和政府与群众联系日益疏远的现象，例如，石家庄解放后，领导机关毫无准备地召开各界代表大会，导致有些群众组织领导权被国民党特务所控制，严重地阻碍了党和群众之间的联系。同期，党在城市刚解放后，通过座谈会报告党的“政策并征询大家意见，但这是临时性质” [2] 530，无法形成党与群众联系的常态化、普遍化、深入化。因此，选择一种人民群众能广泛参与的会议制度形式来加强与人民群众的联系、推进工作着实重要。

另外，人民群众政治翻身当家作主的需求强烈。《中国土地法大纲》的颁布不仅确保广大农民拥有了土地，彻底翻身，还明确规定：“政府负责切实保障人民的民主权利，保障咱们农民有批评和弹劾各方面各级的一切干部的权利。有撤换和选举政府和农民团体的一切干部的权利。不容许任何人侵犯人民的这种基本权利。”[3]因此，农民的思想意识得以提高，不单追求经济上的翻身，也在努力追求政治上的翻身。农民强烈要求不仅要把贫农团、农会掌握在自己手里，也要把乡村民兵武装、乡村政权都掌握到自己手里，并且具有拥护好干部、撤换坏干部和监督共产党的权利。这是广大人民要把自己的命运掌握在自己手里，真正实现当家作主的内心独白，也是为了更好地保证自身政治自由和民主权利的强烈呼声。要实现农民在政治上彻底翻身这一目标最好的办法就是建立自下而上的人民代表会议的政权。

二、建设路径：坚持民主集中制原则建立人民代表会议制度

中国共产党从它产生的日子起，就是以民主集中制为基础来不断地克服党内的非马列主义的错误和偏向，率领人民群众和国内外敌人作斗争，克服了许多困难，取得了伟大的胜利。因此，针对当时官僚主义突出、极端民主主义、脱离群众的无纪律现象等问题，我们党在坚持民主集中制的基础上，探索出了一种新的科学执政方式，即通过构建人民代表会议制度来解脱当前的困境。

一是以民主集中制为航标树立新作风。我党通过树立民主作风来改变领导干部无纪律现象。由于当时大部分干部都在农村，因此党明确提出为了树立村干部的民主作风，在各村逐步建立人民代表会议制度。人民代表会议将群众代表集中起来讨论解决“全村有关各阶层群众的大事”[4]，并且随着革命形势的转变增加新的具体内容，如平山在土地改革结束后对人民代表会议制度加以发展，“把扩军、战勤、负担、生产等工作都拿到人民代表会议上去讨论和决定，而不要只由几个人去决定”[2]591。从而促使联系群众呈现出常态化、深入化，解决了少数领导干部代表政府的极端民主现象，并且在实践中完善了代表会议制度，扩大了该制度在军队、战争等工作中的积极作用。同时，人民代表会议闭会后，“党员、干部运用各种机会向群众讲解人代会决议，广泛搜集群众意见。如决议有不妥当处，或大多数群众不满意，就及时反映给人代会主席团研究讨论，或召开人代会重新讨论修改”[4]。通过发扬干部民主作风与集中收集人民意见相结合的科学执政方式，最大程度地避免了脱离群众“用强迫命令的方法去完成工作任务，因而引起群众不满”[5]的官僚主义问题。这样，在民主集中制原则的总领下，树立干部民主作风，以人民的意见为出发点，通过科学执政来改变官僚主义和极端民主主义的恶习。

二是以民主集中制为导向密切党群联系。1948年中央颁布了《中央关于新解放城市中组织各界代表会的指示》，指出在城市解放后“应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”[2]531。各界代表会议作为人民代表会议制度在城市工作的雏形，要严格执行民主集中制。各界代表会议不仅可以向政府提出各项市政建议，还要负责讨论政府的各项政策提案，政府依据其讨论结果最终制定政策。同时，各界代表需要负责向其所代表的团体组织解释政府制定的政策措施，“并向各界代表会反映群众的意见”[2]531。从而做到政府的一切政策和措施均可经过各界代表的协助，了解群众的实际需求，取得广大人民的拥护，来协助政府部门解决各项困难问题，“例如解决煤粮缺乏问题及煤粮配给办法等均可经各界代表会讨论来获得解决”[2]532。应该说，党采取的科学执政方式，以民主集中制为基础的人民代表会议及其雏形——各界代表会的政权和半政权的组织形式，是联系群众、传达党的政策、反映群众意见的最直接而又最广泛的组织形式。

三是以民主集中制为取向建立人民当家作主的政权。我党积极探索科学执政方式，力行民主集中制，建立区人民代表会议制度和村人民代表会议制度。规定村级人民代表会议的主要职能就是讨论有关全村人民群众的大事，并且最终作出决议。每次召开人民代表会议，广大群众都通过代表积极表达自己的意见。例如在抽补土地时，中农张福邦就对代表说，对于人民代表会议抽补土地的办法，最好能让大家自愿拿地，不要一味打乱平分中农的土地。此外，“在解决生产困难、发放贷款、救济春荒、整顿差务、代耕、组织整顿互助组等问题上，各阶层群众都有许多意见，要求代表替自己提到人代会去讨论”[6]。就这样，人代会最大限度地通过发扬人民民主将群众的意见集中起来加以讨论并作出决议。正如人民所说：“人代会作的决议有许多与咱想的意见是一个样”，“人代会真是咱群众当家做主的地方”[6]。因此，群众对于人民代表会议制定的政策都积极执行，并且热烈拥护这一符合人民意志的“最高权力机关”[5]。同期，群众为保证其当家做主的权利也善于做好人民代表会议和政府的监督工作。群众代表“每次代表会都检查主席团与村政府所作决议执行情况的报告，对执行不到的提出批评”[6]。例如在第五次人民代表会议上，代表针对巷农会主席王东林工作不负责任的问题进行了批评，并督促其改正。应该说，人民群众不仅积极参加人代会，受益于人代会，并且通过人民代表力行监督检查人代会工作，极力督促领导干部们更好地为人民服务，彻底建立了人民当家作主的政权。

三、實践效果：为顺利建立人民代表大会制度奠定基础

在华北解放区党以民主集中制为旨归，探索出了成熟的科学执政方式，多层面协同发力构建了人民代表会议制度，这为顺利建立人民代表大会制度夯实了根基。

首先，为人民代表大会制度打下了坚实的群众根基。随着群众切实在人民代表会议这一政权组织形式下受益，人民日益拥护这一科学执政方式。尤其当召开华北临时人民代表大会的消息公布后，华北解放区千百万人民仅用不到半个月的时间就完成了民主选举。各地群众也积极投入到选举中，一些地主阶级也积极参选，如：“赵县社会贤达代表曹拔萃先生，从前系一经营地主，他在竞选时说：‘我跟着毛主席共产党走了八年，我已经和地主阶级分裂，并决心和美帝国主义及其走狗蒋介石斗争到底，如果选上我，我一定贡献出我所有的力量！”[7]同期，石家庄等地工商业代表的选举情况更为热烈。“石家庄七十几行三千九百三十四家座商，在连日大雨中踊跃参加选举”[7]。此外，回民对单独选举极力表示满意。冀南威县、临清等七县，均有回民村选出代表，切实地保障了少数民族的权利。最终共选出代表五百余人，人员构成包含社会各阶层（见表1），“其中有各地农民领袖，劳动英雄，有优秀的工人，技术专家，也有工商业家，开明绅士，文化界先进。各地区各职业团体都选出了自己所信任的代表共同负责商讨华北解放区的建设大计”[7]。只有真正的民主形式，人民才会如此积极支持、广泛参与，人民从心里真正地认可，这也为之后建立人民代表大会制度夯实了群众根基。

其次，为建立人民代表大会制度提供了雏型。华北临时人民代表大会“虽然是临时的、一个地区的，但是没有种族、信仰、性别的歧视”[8]，不仅有回民、妇女代表、工人代表等参会（见表1），而且这些人员都有入选主席团。这使得“人民的选举权利受到充分的尊重”[8]。这数天的会议也真正让广大人民实现了一次民主的大会。审查委员会针对人民提出的一千多件提案，都认真细致地进行了讨论，并且向政府提出了该如何正确处理这些提案意见的审查报告，以此来彻底保障人民的切身利益。为了进一步确保人民当家作主的利益和民主的实现，蓝公武在大会闭幕式上提出要坚持科学执政，建立不同于以往旧政权的新民主主义政权，让“人民直接参政，人民自己选出自己的代表管理自己的事，并且还行使撤回、罢免、创议、复决四种基本政权”[9]来彻底保障人民民主的实现。此外，华北临时人民代表大会虽然在程度上还不是十分完备，但它的整个筹备和会议过程，尤其是会前民主选举参会代表以及代表们在会议过程中认真负责的讨论、审查提案所体现的为人民服务的精神，都使得这次真正实现民主的大会成为中国人民代表大会制度的雏型。

另外，为人民代表大会制度积累了经验。在新的城市和地区解放后，碍于党在该地与群众联系不够广泛，因此不适合马上召开正式的人民代表会议。此时，作为人民代表会议雏型的各界代表会议，则成为党和政府“在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”[2]530。为了坚持和巩固这一执政方式，中央连发《中央关于各县均应开县各界代表会议的指示》和《中央关于三万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议的指示》电告华东局并告各局、各野前委“务须催促各城开会，每月至少一次”[10]430。并且在《中央关于召开县的各界代表会议问题的指示》中再次重申“关于召开县的各界代表会问题，自西北局提议后引起了我们的注意，认为有益无害”[10]445。同时强调事关人民群众切身利益的事项，通过各界代表会议讨论后推行，较之“不开这种会长期限于党内干部的讨论，传达和推行，要有利得多”[10]445。应该说，在新解放地区以各界代表会议代替人民代表会议，不仅免除了立即召开人民代表会议可能带来的诸多问题，也为该地区人民代表会议的召开创造了条件，更为人民代表大会制度这一科学执政方式的建立积累了经验。

综上所述，新时代坚持和完善人民代表大会制度就是要以民主集中制为旨归，不断推进社会主义民主政治制度化，更好地发挥中国特色社会主义政治制度的优越性;就是要坚持不懈地进行党对于科学执政的探索，提高国家治理体系和治理能力的现代化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障和科学方式。

参考文献：

[1]参见：黎见春.制度与运作：湖北各界人民代表会议研究（1949-1954）[D].上海：华中师范大学中国近现代史研究所，2009;黄杰.中国共产党西柏坡时期人民代表会议制度的理论与实践[D].石家庄：河北师范大学马克思主义学院，2011;于哲.解放战争时期平山县人民代表大会探析[D].石家庄：河北师范大学马克思主义学院，2015;张志永.西柏坡时期中共中央关于人民代表大会制度的探索[J].河北师范大学学报：哲学社会科学版，2017，40（4）：27-28.

[2]中央档案馆.中共中央文件选集（一九四八年）：第17册[M].北京：中共中央党校出版社，1993.

[3]晋冀鲁豫边区农会筹备委员会告农民书[N].人民日报，1948-01-20（1）.

[4]王朝进.涉县更乐村人代会怎样进行民主领导[N].人民日报，1948-07-25（1）.

[5]毛泽东.在晋绥干部会议上的讲话[N].人民日报，1948-05-10（1）.

[6]太行区党委号召全区党员和人民恢复发展农工业生产[N].人民日报，1948-06-02（1）.

[7]参加临时人代会共商建设大计 华北人民隆重选举代表 选出各阶层暨少数民族代表五百余人[N].人民日报，1948-08-16（1）.

[8]新华社.在华北临时人民代表大会上董必武同志致开幕词[N].人民日报，1948-09-04（1）.

[9]华北临时人民代表会上蓝公武先生致闭幕词[N].人民日报，1948-10-18（2）.

[10]中央档案馆.中共中央文件选集（一九四八年）：第18册[M].北京：中共中央党校出版社，1993.

责任编辑：王玮玮