梁珂语

关键词：城镇化率 区域性中心城市 城镇布局 城乡融合

习近平总书记考察内蒙古时提出“要稳步推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，依托盟市、旗县所在地和中心镇，全面提升城镇服务功能”。2020年，李克强总理在做政府工作报告时，提出重点支持“两新一重”建设，其中“一新”即为新型城镇化建设。无论是外部条件发展变化的迫切要求，还是自身发展的实际选择，通辽市加快推进新型城镇化，构建“三个一百万”人口布局，对于促进发展方式转变，促进小康社会实现具有现实的重大意义和深远的影响。

一、国际、国内城镇化发展现状

2020年，全国常住人口城镇化率为60.60%，比上年末提高1.02个百分点;户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点。虽然我国城镇化率已由改革开放时期的不足30%提升到60%，但仍然属于典型的发展中经济体的结构。而发达国家城市化水平普遍在80%-90%，如城市化水平最高的人口大国日本达到了93.02%;美国和英法德在80%左右，德国是75%;和中国发展水平相近的土耳其是72.89%，墨西哥是78.97%。

发达国家在其经济起飞阶段，伴随着工业化的同时是城市化的发展。工业化最基本也是最有意义的变化是“人的变化”，即众多从事农业的劳动者转移到了非农产业中。当一个国家的农村人口占总人口比例达90%以上时，城市的发展是缓慢的。当城市人口占总人口比例达30%时，城市会急速发展，到60%以后又进入了平缓发展阶段。据世界银行统计，世界高收入国家城市化率为75%，中等收入国家为60%，低收入国家为28%，城市化是世界各国实现现代化的一个重要选择，也是全球经济发展中一个不以人的意志为转移的历史性趋势。2019年6月24日，中国社会科学院财经院《中国城市竞争力第17次报告》认为，近些年中国城镇化率将持续增长，而且由于“人口政策放松”，城镇化有加快的趋势。预计到2035年，中国城镇化比例将达到70%以上。届时，从城镇化这个单项指标来看，中国将接近或达到发达国家水平。

二、通辽市城镇化发展现状

（一）基本情况

2010年通辽市常住人口城镇化率为40.39%，到2019年达到50.15%，常住人口城镇化率以年均1个百分点的速度逐年提高。但与国家、自治区平均水平比仍有较大差距，低于全区平均水平16.58个百分点，低于全国平均水平10.45个百分点。位居全区第11位，仅高于兴安盟（49.71%）。

2019年，通辽市常住人口313.88万人，占全区12.36%，全区排第2位;城镇常住人口157.41万人，占全区9.75%，全区排第5位。

（二）发展现状分析

通辽市城乡发展差距依然较大，是经济社会发展的明显短板，从区内区域上看，自治区东西部发展不平衡不充分，东部地区人口基数大、地域分布较大，传统农牧业一产比重较大，农牧民和贫困人口多，城乡居民收入水平偏低，社会事业欠账较多、社会保障能力相对不足，赤峰市、通辽市、兴安盟城镇化率都在50%左右。

从城镇化发展自然趋势上看，发达地区聚集了越来越多的人口，甚至出现城市人口膨胀，产生“大城市病”，特别是高铁开通，增强了周边大城市的“虹吸效应”，造成周边欠发达地区人口净流出。

从户籍人口与常住人口的差值上看，通辽市目前没有人口流出的官方数据，户籍人口减去常住人口大致就是流出人口，通辽市近几年是波动下降趋势，2013年人口流出达到顶峰为8.6万人，自此后人口流出逐步收窄，2019年已降至2.84万人，但仍没有扭转人口流出的状况。

从人口自然增长率上看，2019年通辽市常住人口达到313.88万人，较2015年增加1.8万人，2019年出生率8.35‰，较2015年降低0.1个千分点，2019年常住人口自增率2.08‰，较2015年降低0.77个千分点。自治区东部地区人口自然增长率普遍低于西部地区，东部地区五盟市人口自然增长率普遍在2%左右，西部呼包鄂地区人口自然增长率达到4%。东部地区普遍生育意愿不强，全面二孩政策不及预期，死亡率又高于西部地区。

从年龄结构上看，通辽市老龄化程度加剧，总抚养比保持较高水平。2019年全市60岁及以上人口54.77万人，占全部常住人口的比重为17.45%，与2015年相比，比重上升了2.75个百分点，可以看出人口老龄化日渐加深。“十四五”期间通辽市老龄化形势严峻，2025年60岁以上人口将达到20%以上，如何加快完善养老服务体系是通辽市迫在眉睫的问题。

三、通辽市城镇化发展进程中存在的问题

（一）城镇户口的吸引力降低

农村居民“农转非”意愿不强，一方面，农民不愿意放弃农村现有宅基地、承包地等各项优惠政策，通辽市农村承包经营土地流转率为22%，低于全区平均水平10个多百分点;另一方面，“精准扶贫”政策给农民们带来众多利益，医保方面，建档立卡的貧困户享有90%—95%的医疗报销;教育补助方面，考入大学本科的补助4万元、考入大学专科的补助3万等福利政策。在农村享有的部分医疗、卫生、教育等政策在城市生活是享受不到的。

（二）城镇综合承载能力不强

住房方面，房价过高，农村落户城镇居民买房难，没有住房公积金，不能享受廉租房待遇。以科区为例，2019年新建316套公租房，1800户居民申请，且只针对城市低保家庭，难以满足外来务工人员保障住房需求。教育方面，目前，通辽市义务教育在校生总规模263194人，接纳随迁及进城务工人员子女35052人，城区义务教育学校的接纳能力已到极限，城区中小学的学位极其紧张。就业方面，通辽市传统优势产业层次较低，自身造血能力有限，接纳农牧民转移人口就业的岗位不足。2018年，全市从业人员198万，其中，一产110.06万、占55.59%，二产24.06万、占12.15%，三产63.88万、占32.26%。

（三）城乡基础设施存在短板

中心城区城市基础设施建设项目普遍存在资金短缺问题，个别项目征拆难。农村牧区垃圾乱堆乱放、垃圾围村问题反弹比较严重，农村牧区住户使用卫生厕所普及率不到10%，农村牧区基础设施建设底子薄、欠账多等短板问题亟需解决，群众对公共环境建设管理参与度、认知度亟待提高。

（四）结构性矛盾依然突出

“十三五”以来，通辽市三次产业结构比例由2015年的14.4：50.5：35.1调整到2019年23：31：46。虽有调整，但产业结构仍不够合理，重大结构性失衡还没有得到扭转，“四多四少”状况较为突出，农牧业供给质量不高，工业发展不平衡不充分，商贸物流业规模小层次低，民营经济实力不强，营商环境还不够优化。加之资源环境约束趋紧，多元发展、多极支撑的现代产业体系还没有完全构建起来，新旧动能转换任务十分艰巨。

四、建设“三个一百万”人口布局，推进通辽市城镇化人口进程

通辽市确立中心城区、重点镇、农村牧区“三个一百万”人口布局，统筹推进以人为核心的新型城镇化，落实乡村振兴战略，城乡融合发展、区域协调发展步伐加快，

据统计，通辽市2019年常住人口313.88万人，主城区93.16万人，其中城镇人口64.76万人，城镇化率近70%，由于基数较大，主城区城镇化增长率为0.53%，低于全市0.19個百分点;重点镇城镇人口92.65万，城镇化率为48.2%;农村牧区人口156.47万。“三个一百万”中心城区人口达到百万人口尚有很大差距;重点镇已接近百万人口，但由于地区经济差异和功能区定位不同，最高的霍林郭勒市城镇化率达到99.91%，最低的科左中旗城镇化率为38.02%，与地区经济差异成正比。

（一）打造区域性中心城市，增强主城区吸引力

高站位谋划区域性中心城市，作为三省区交界的省域副中心城市，发挥中心城市综合带动作用，增强周边中小城市人口承载力、辐射力和吸引力，加快与周边300公里内长春、沈阳省会城市基础设施建设对接，通过通长、通齐高铁建设，谋划东北区域通道经济带建设，打通跨省跨区互联通道，融入东北一体化发展大格局，成为韩朝中俄高铁通道新走廊。建设组团式卫星城市群，培育蒙东锡赤通城市带，加强“铁四通辽”次区域合作，通过卫星城、城市带的连接，增强对三省区辐射力。优化城市空间布局，促进城市工业区、商务区、文教区、生活区、行政区、交通枢纽区科学衔接与混合嵌套。优化生产力布局，以沿国道304、303、111等交通干线为轴，以沿线重点城镇为点，由北至南形成集中集聚集约发展的经济带，人口、生产要素区域集中，积极打造我国北部重要的物流中转集散枢纽城市。通过高铁经济带建设辐射周边，将结构更紧密、联系更紧密的城市圈作为城镇群突破口，扩大人口流动量。科学谋划建设城市轨道交通，完善非机动车、行人交通系统及行人过街设施，增强城市交通融合衔接和便利换乘，因地制宜建设地下综合管廊，持续推进节水型城市建设，建设停车场、便民超市，推进老旧小区改造、完善社区及周边区域活动和综合服务设施、开展生活垃圾分类。依托工业园区与物流中心，有针对性地招商引进延链补链强链项目，引导企业和各类要素向园区集中集聚，进一步转方式、延链条、增活力。优化创业创新载体布局，完善和落实创业扶持政策，全面推进创业园区、孵化基地、实训基地和创业项目库建设，培育新型创业孵化模式，通过培育产业增加就业，促进以高校毕业生为重点的青年和农村牧区转移劳动力、农村牧区贫困人口、城镇就业困难人员、退役军人、残疾人等重点群体实现就业。在人流、 物流、商流和能源供应流的聚散力上做到高效率聚集、整合，全面提升区域性中心城市地位。

（二）优化城镇布局，城区城镇协调发展

以中心城市带动城镇发展，构建城区城镇协调发展格局。加强以交通为重点的基础设施互联互通建设，按照建设大通道、疏通内循环的目标，推进高速公路、铁路、 城市道路和县乡公路建设，以G2511高速、304国道和通辽至新民高铁连接线、通霍铁路、大郑铁路为纵轴，横贯G45高速公路、国道304和305、集通、京通、通让铁路、推进通长高铁为横向发展带，带动中南北部三区城镇发展区，形成“一轴一带三区五大产业” 的经济格局中，以重点镇为依托，一般建制镇为基础的城镇网络体系。通过高铁经济带建设辐射周边，将结构更紧密、联系更紧密的城市圈作为城镇群突破口，扩大人口流动量。结合乡村振兴战略的实施，合理布局供给充分、独特多样和高质量的私人消费服务、社会事业和公共服务，营建优美的生活、生态环境，完善便捷的交通和数字基础设施体系，成为未来城镇格局的普遍形态，抓住国家县域补短板机遇，积极争取基础设施、社会民生、平台要素等各领域项目，通过旗县新型城镇化建设示范，加强城市周边小城镇与城市的统筹配套发展，优先培育发展县域基础条件好、发展潜力大且功能集聚的中心镇、重点镇，通过相邻的建制镇组团发展，增强集聚辐射功能，构建公共服务设施共享的城镇圈，实现区域协同、城乡统筹和空间优化。走特色发展之路，与中心城市形成良性互动关系。综合考虑产业基础、交通条件和空间布局等因素，按照集约紧凑、产城融合、集聚人口的原则，建设特色鲜明、生态环境优美、功能设施完善、社会事业进步的小城镇，把小城镇建设成联结城市、辐射周边镇村、提升县域经济的重要平台。通过优化城镇产业结构，繁荣城镇经济，缩小区域差距，适应工业转型升级要求，推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展，引导金融业、现代物流业、科技服务业等生产性服务业在区域中心城市、制造业密集区域集聚，增强城镇产业支撑能力。依托商业、文化、旅游等产业聚集城镇活力。完善城镇基础设施建设，提升城镇服务功能。积极培育和高质量建设发展特色小镇，以奈曼蒙中医药特色小镇、湛路温泉康养小镇为带头示范，建设一批可复制、可推广的具有通辽风格的特色小镇，将大城市分散为各具产业特色的小城镇，从而形成产城相互促进、良性互动的发展局面。

（三）加快农村牧区乡村振兴，推进城乡融合发展

促进城乡要素和资源的双向流动，促进城市的现代化要素能够更多配置到农业和农村，推动一二三产业在农村牧区融合发展、加快推进农业和农村现代化，基础设施向农村牧区延伸、公共服务向农村牧区覆盖，真正实现乡村的振兴。健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系，积极对接配合国家开展城乡融合发展试验区工作，引导培育一批城乡融合发展典型项目。统筹推进村庄规划编制，持续推进农村牧区人居环境整治，继续实施农村牧区垃圾污水治理、厕所革命、农作物秸秆及畜禽养殖废弃物资源化利用和村容村貌提升工程。推进农牧业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，实施“互联网+现代农牧业”建设，引导农村牧区产业集聚发展。推动农畜产品加工园区化发展，培育多元化农村牧区产业融合主体，加快推进紧密型利益联结机制建设，形成利益共同体。要增强市场活力，推动快递下乡。不断健全基础设施服务网络，积极打造智能快件箱进社区、农村智慧快递等项目，建立健全四级服务网络，完善服务城市工业品下乡、农村农产品进城的双向流通渠道作用。加强产业联动，促进线上线下互动创新，利用顺丰、京东等快递企业销售平台助力当地农畜产品外销实现信息互联互通、产业链紧密相扣。