张大辉

[摘 要] 用地预审意见是项目审批、核准的关键支持文件。与不涉及永久基本农田的情况相比，涉及永久基本农田的用地预审工作审查内容更复杂、时序流程更繁琐、报件准备周期更长、审批难度更大。文章针对涉及永久基本农田的用地预审工作，梳理了报件材料、审批流程、注意事项，并提出建议，以期促进该工作顺利推进。

[关键词] 永久基本农田；用地预审

中图分类号：D523 文献标识码：A

建设项目用地预审，是指自然资源管理部门在建设项目前期工作阶段中，对建设项目涉及的国土资源利用有关情况进行的审核检查。用地预审意见是项目审批、核准的关键支持性文件。

永久基本农田是指按照国家中长期发展的需要，按照国土空间规划确定的不得动用的耕地。国家对永久基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。

虽然自然资源管理部门贯彻落实国家有关行政审批的改革要求，进一步理顺和简化建设项目用地预审报批工作，但建设项目用地预审仍存在报件准备工作量大、审查内容多、审批时间长的特点。涉及永久基本农田的用地预审与不涉及永久基本农田的常规用地预审工作相比，审查内容更复杂、时序流程更繁琐、报件准备周期更长、审批难度更大。用地预审是建设项目前期开发阶段最重要的工作之一。文章拟分析涉及永久基本农田的用地预审报件材料、审批流程、注意事项，提出建议，以期促进该工作顺利推进。

一、涉及永久基本农田的用地预审报件

主要包括：（1）建设项目用地预审申请表；（2）业主单位申请用地审查的请示文件，主要内容包括拟建项目的建设地点和建设内容、项目使用土地情况、项目使用土地与国土空间规划的符合情况、项目使用土地满足土地限额指标情况、项目使用土地与土地供应政策匹配情况等；（3）各级自然资源管理部门初步审核意见；（4）项目开发依据（项目审批文件、项目符合国家有关发展规划或者产业规划的文件）；（5）明确注明项目使用土地界址点坐标的国土空间利用发展总体规划图、国土空间现阶段利用情形图和有关的图纸文件；（6）因项目建设确实需要修改国土空间利用发展总体规划的，应提供国土空间利用发展总体规划修编报告；（7）项目用地界址点坐标清单。涉及永久基本农田界址点坐标清单、增加划定永久基本农田界址点坐标清单；（8）标明涉及永久基本农田相关图件（包含城市附近区域范围线）和有关图纸文件；（9）永久基本农田增加划定报告；（10）专家实地踏勘论证意见；（11）政府还没发布国土资源使用限额的建设项目，和确实需要超出国土资源使用限额指标和子项模块的建设项目，需提供节地评价报告。

二、审批流程

需政府审核批准的建设项目在可研期间，由项目业主单位提出用地审查请示。需核准的建设项目在项目申请报告批复前，由项目业主单位提出用地审查请示。备案的项目在办理备案手续后，由项目业主单位提出用地审查请示。

建设单位详实论证项目涉及永久基本农田的关键性和涉及数量的充分性后，向县级自然资源管理部门提出申请。县级自然资源管理部门编制国土空间使用发展总体规划修编报告和永久基本农田增加划定报告并提出初步审核意见，报市级自然资源管理部门转报省自然资源厅。省自然资源厅组织专家踏勘论证和审查后（视项目情况，出具节地评价报告），出具初审意见报自然资源部审批。

三、涉及永久基本农田的用地预审注意事项

国家对永久基本农田实行严格保护管理制度，加强使用方向管控，严格管控不属于农业类建设项目动用永久基本农田。涉及永久基本农田的用地预审应特别注意详实论证项目涉及永久基本农田的关键性和涉及面积的充分性，编写制作详实的永久基本农田增加划定报告，组织好专家踏勘论证工作，项目是否符合涉及永久基本农田用地预审目录清单等等。

（一）项目选址涉及永久基本农田的关键性和充分性论证

项目业主单位应当按照有关规范标准，做好站址选择工作，尽量不涉及永久基本农田，确实很难做到的，在可行性研究阶段，对涉及永久基本农田的关键性和涉及规模的充分性进行详细论证。这也是踏勘论证和用地预审过程中的审查要点。

1.涉及永久基本农田的关键性应重点从以下四方面展开论述分析，详细说清楚项目涉及永久基本农田确实避无可避。

（1）充分论述项目不同站址选择方案涉及永久基本农田的比较分析过程和结论；（2）说明项目无法全部避开耕地和永久基本农田的原因；（3）从项目用地规模及用地标准依据等方面论述分析项目用地符合性；（4）项目集约节约用地情况分析。

2.涉及永久基本农田的充分性应重点从以下四方面展开论述分析。

（1）详细论述项目站址选择拟涉及永久基本农田的面积、耕地平均质级、所处地点等情况；（2）详细说明综合考虑项目选址、工程建设方案、建设施工方法等比选方案拟涉及永久基本农田的具体比对分析计算过程和结论；（3）详细说明工程建设施工方案与国家土地供应政策匹配度和满足节约集约用地的情况；（4）详细说明通过施工方案优化、应用先进技术等措施，减少涉及永久基本农田的分析过程和结论。

（二）永久基本农田增加划定方案

永久基本农田增加划定工作要根据《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032-2011），以县级行政区为单元，按照面积不少、耕地级别不减、整体布置不变的原则，详细说明增加划定永久基本农田面积数量、平均质量等别、地点坐标等情况。增加划定的永久基本农田必须是坡度不高于25度的耕地，最好是与目前的永久基本农田能够连成一片，增加划定的面积、耕地级别与涉及的永久基本农田基本相等。

增加划定报告要附增加划定永久基本农田在国土空间的位置图，同时提交增加划定永久基本农田界址点坐标清单。

涉及或减少城市附近区域永久基本农田的，原则上在城市附近区域内增加划定，同时要详细说明城市附近区域增加划定永久基本农田情况。确实难以在城市附近区域增加划定的，须经现场勘查分析讨论通过，并按照先距离短后距离长、耕地级别高到低的要求进行增加划定。

方案中必须有增加划定永久基本农田的维护管理措施，比如将所涉及永久基本农田种植层的泥土用来改造提升新开辟的农田、级别较差的农田或者其他农田和保护管理措施等。

（三）踏勘论证

省自然资源厅收到用地预审申请材料后，将组织三名及以上专家踏勘论证，主要对涉及永久基本农田和拟增加划定耕地的基本情况进行实地勘察，核实项目选址涉及永久基本农田的关键性和充分性，涉及和拟增加划定永久基本农田的地点定位、面积、耕地级别、土地分类等信息，节约集约用地等情况，并召开专家论证会，提出踏勘论证意见。

（四）审批部门

涉及永久基本农田的项目用地由国务院自然资源主管部门预审。

不涉及永久基本农田的建设项目，由审批的政府所属的或与核准、备案机关平级的自然资源管理部门预审。

（五）适用项目范围

国务院自然资源主管部门严格限定允许动用永久基本农田的重要关键建设项目范围，现阶段仅允许将选址确实无法避开，需要动用永久基本农田的党中央、国务院明确支持的重要关键建设项目、军事国防类、列入国家规划的交通类、能源类、水利类等基础建设项目纳入涉及永久基本农田用地预审范围。具体受理项目范围参见《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）。

四、建议

项目前期工作过程中，应注意项目是否符合国家关于涉及永久基本农田的规定范围。若不符合的，在项目选址时，应当不涉及永久基本农田。符合占用规定的，应优化设计，充分论证工程建设方案，尽量不占或少占永久基本农田。

增加划定永久基本农田时，建设单位要认真核对每一块拟增加划定的耕地，确保符合要求。注意耕地现状，种植物不能为多年生树本等可能破坏耕作层的植物。增加划定地块要与农业农村部门的影像数据核对确认是否为耕地。增加划定耕地平均等级要略高于项目涉及的永久基本农田。要优先增加划定属于永久基本农田整备区的耕地。

永久基本农田增加划定工作耗时较长，工作量大，建議早作准备，项目选址后，即着手开展拟涉及永久基本农田和拟增加划定的耕地数量、质量分析等有关基础工作，一旦确定用地范围，可立即开展增加划定工作，为早日取得项目用地预审批复争取时间。