王 婵

党的十八届四中全会首次提出“党内法规体系”的概念①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。，并将其纳入中国特色社会主义法治体系的范畴。之后，随着党内法规理论研究的深入②较为代表性的观点如，宋功德教授提出：“完善的党内法规制度体系是由成千上万的党内法规和有关规范性文件构成。”参见宋功德:《党内法规制度体系建设》，httрs://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.asрх?ColumnID=1088&InfoID=23339，中国法学会网，2019年4月14日访问。肖金明教授指出：“除体系化的党内法规外，党内法规制度体系还包括更加大量的党内规范性文件。明确党内法规和规范性文件的关系，突出党内法规的基础地位，提升党内规范性文件的质量和水平，是构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系的基本要求。”参见肖金明:《论党内法治体系的基本构成》，《中共中央党校学报》2016年第6期。二位学者均提出“党内法规制度体系”这一概念，并对其内容进行了阐释。，这一概念逐步走向成熟，形成了“党内法规制度体系”的概念，并被首次写入党的十九大文件中。③党的十九大报告强调实现依法治国与依规治党的有机统一，并进一步明确要形成覆盖党的领导与党建各方面的党内法规制度体系。参见党的十九大报告第十三部分，要坚定不移地全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，党要增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。至此，党内规范性文件已成为党内法规制度体系的必要组成部分。建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的总目标和总抓手，其中就要求形成完善的党内法规制度体系④中共中央宣传部：《第十七讲 加快建设社会主义法治国家》，载中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第183-189页。，而完善的党内法规制度体系的形成离不开法治的思维和法治的方式，因为法治被看作是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式⑤治国理政的方式除了法治外还有德治、习惯之治等其他方式，但在所有的治理方式中，法治被看作是最佳的一种治理方式。，也是“推行执政党政策的最佳方式”①参见王振民：《法律、法治与法学》，法律出版社2016年版，第80页。。具有绝对数量优势的党内规范性文件的法治化作为完善党内法规制度体系的重要一环②宋功德教授在《党内法规制度体系建设》一文中指出，完善的党内法规制度体系形成时，党中央和省级党委大约需要制定出台5万件左右相关规范性文件。目前，党中央和省级党委制定的规范党组织和党员的规范性文件约有2万多件，它同党内法规的数量比约为10:1。如果按照这个比例估算，完善的党内法规制度体系要有将近5000件党内法规，相应地要制定出台5万件左右的有关规范性文件。，“必然成为中国法治进程中必不可少的一部分”③参见谢宇:《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016第3期。。但党内规范性文件在法治化过程中存在的党内规范性文件与党内法规协调性不足、党内规范性文件与国家法律衔接性不够以及党内规范性文件自身运行机制不健全等问题，必将制约党内规范性文件自身的发展，影响党内法规制度体系的内部完善，延缓中国法治建设的进程，因此，必须予以认真严肃对待并提出适当的解决之策。

一、党内规范性文件法治化的必要性反思

党内规范性文件的法治化确有必要，法治化在党内规范性文件建设过程中的“失声”“失语”会产生以下不利后果：一是不利于党内规范性文件贯彻执行党内法规功能的发挥④例如，中共中央出台《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》后，中办国办陆续制发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等一系列文件作为“八项规定”的配套规定。，限制了党内法规具体规定的落实，影响了党内法规制度体系的内在和谐。二是不利于党内法规制度体系与国家法律体系之间的衔接。党内规范性文件的“溢出”效应相对明显⑤《党内法规与党内规范性文件备案规定》第2条规定，党内规范性文件应包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党建等方面的重要文件。文件内容本身涉及到一定的国家或社会事务，突破了党内事务的局限，相比党内法规具备“溢出”效果。但这种“溢出”后调整国家、社会事务的效果不同于国家法律法规，整体而言，党内规范性文件一般是通过党的领导引导、组织等率先垂范，而不直接对国家政权机关、普通民众进行强制性约束。，所规制事项与国家法律调整对象存在的交叉重叠于短期内难以避免，重复性甚至是冲突性规定造成两大体系的衔接不畅将会长期存在，而衔接不畅的消极后果是明显的“不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国法体系在既定宪法架构下亦不可能自足而有效发展”⑥参见田飞龙.：《法治国家进程中的政党法制》，《法学论坛》2015年第3期。。三是不利于国家机构改革的顺利推进。党政机构合署合并⑦十九届三中全会通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党政机构改革的方案》确定了未来党政机构合署合并的改革方向。的目的是构建一个科学高效的党和国家机构职能体系，发挥1+1＞2的作用，但具有不同话语体系和组织运行机制的党政机关在对外行为时是依法还是依规并没有得到明确，党政机关联合发文⑧党政机关联合发文是党组织与国家机关共同制定的，以党内文件文号颁布的重要文件，既包括党内法规也包括党内规范性文件。前者如中办国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的规定》，后者如中共中央、国务院印发的关于分类推进事业单位改革的指导意见。为问题的解决提供了暂时可行的方案并得到普遍认可。联合制发的党内规范性文件基于立文的便利，能够及时且有效率的解决改革中的问题，尤其是在关键敏感领域能够借助党政机关的联合所形成的权威优势保证改革的顺利推进，而法治化较低或欠缺的党内规范性文件势必降低改革的速度，破坏改革的已有成果，严重者将会导致改革偏离正确的方向。四是不利于好的传统、习俗、作风等不成文规定向成文规定转化。①长期以来在党内形成的不成文的传统、习俗、作风，如勤俭节约、团结一切可以团结的力量等，虽然它们不属于党内法规制度，但确实发挥了管党治党的重要作用，因此，在条件成熟时应将它们制定为更加稳定且操作可行的成文规定，如《中国共产党厉行节约反对浪费条例》。但多数情况下，当不成文规定上升为党内法规条件还不够成熟时，制定党内规范性文件就成为首选，主要是得益于党内规范性文件的制定相对便利，在制定正式党内法规之前，通过先制定为党内规范性文件的方式发挥其在党内不成文规定与党内法规之间铺路架桥、先行先试的作用。长期处于不稳定状态的不成文规定不但制约了其应有作用的发挥，还抑制了党内规范性文件的丰富多样，造成不成文规定向成文规定的转化受阻。综合以上分析不难看出，党内规范性文件的法治化既是“治国必先治党、治党务必从严、从严必有法度”经验的具体落实，也是建设法治政党，实现党内治理的应然要求。

二、党内规范性文件与党内法规协调性不足的问题及应对

党内规范性文件与党内法规统一于“党内”，制定主体高度重合，调整对象重叠交叉，在条件成熟的情况下，党内规范性文件可以适时转化为党内法规②例如，2010年中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，2017年中共中央印发了《中国共产党党务公开条例（试行）》。，而两者之间存在的诸多差异则为这种转化提供了可能。按照宋功德教授的观点，党内规范性文件主要是解决短期的、局部的、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，采取动态的灵活政策措施；党内法规主要解决中长期的系统问题，固化比较成熟定型的经验。③参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第78-79页。也就是说在经验不足、条件不成熟的情形下，在同一领域应先制定党内规范性文件，发挥其先行先试的作用，待条件成熟后根据时代发展的需要再将规范性文件转化成党内法规。通过对新中国成立以来中共中央党内法规和规范性文件的梳理以及结合工作实践分析发现，两者虽在中央层面实现了一定程度的体系化、规范化和制度化，但规范性文件与党内法规仍存在诸多不协调的地方：第一，现有的党内规范性文件概念适用范围有限、表达方式不科学，不能“反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”④参见何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社2013年版，第17页。，也不能满足实际工作的需要。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“《备案规定》”）第2条⑤党内规范性文件是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。规定的党内规范性文件的制定主体难以涵盖工作中存在的所有主体⑥在工作中，如宁国市委制定的《关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》，还有在日常工作中存在的党政机关联合制发党内规范性文件的情形，如中办国办印发的《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》。另外，2016年出台《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出：“探索赋予副省级城市和省会市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”现实情况是深圳开始试点并制定了5部[分别是《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则（试行）》《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》]党内法规，贯彻落实以上党内法规是否需要赋予以上主体党内规范性文件的制定权？，正面列举的文件表现形式不能穷尽一切文件应有的形式⑦例如，《2010-2020年干部教育培训改革纲要》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等，以上“纲要”“方案”“说明”都未在《备案规定》中明确，导致上述文件身份不定。在这里并不是想通过后制定的规范去评价之前业已存在的规范性文件，而是想证明正面列举的方式并不科学，不能穷尽文件应有的形式。，对党内规范性文件功能的笼统描述非但不能突出文件自身的特性，还会与党内法规相混淆①《备案规定》第2条第2款规定：“本规定所称规范性文件，指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”其中的“在履行职责过程中形成的”说明，党内规范性文件的功能主要是，制定主体在履行相应职责时制定的某一类重要文件，而中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委同时作为党内法规与党内规范性文件的制定主体，在履行职责过程中均可制定党内法规与文件，如对“履行职责”不能加以明确，同一制定主体制定出的“文件”将难以区分。，尤其是在文件表现形式列举不科学的情况下，制定出的文件极易陷入“身份”难定的窘境。②例如，中共中央办公厅、国务院办公厅关于贯彻执行《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》几个问题的说明，该文件究竟属于党内法规还是党内规范性文件？党政机关联合制定发布的文件既可以是党内法规也可以是党内规范性文件，中办、国办在制发文件时究竟履行的是何种职责？如果不明确，那么制定出的文件在归类上必定存疑，如本文件。因此存在问题的党内规范性文件的概念，必然从源头上导致其与党内法规之间难以区分甚至混淆，造成二者于党内法规制度体系内配合不当。第二，党内规范性文件的制定缺少宏观层面的立规规划③目前为止，立规规划主要存在于中央一级党内法规的编制中，分别是《中共中央党内法规制定工作第一个五年规划(2012-2017年)》和《中共中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》。，现有规划重党内法规轻规范性文件，造成党内法规与规范性文件总体上的不协调，微观层面，党内规范性文件与党内法规的共同制定主体缺乏明确的权限划分，权力的集中与监督的缺失容易产生规范性文件制定的恣意。第三，在同一问题的具体规定上，存在党内规范性文件与党内法规规定不一致的现象，例如，就党务公开的方式而言，《关于党的基层组织实行党务公开的意见》（以下简称“《意见》”）和《中共共产党党务公开条例》（以下简称“《条例》”）就存在不一致的规定。《意见》规定了党员依申请公开④《关于党的基层组织实行党务公开的意见》规定：“党员按有关规定向党的基层组织申请公开相关党内事务。对申请的事项，可以公开的，党的基层组织应向申请人公开或在一定范围内公开；暂时不宜公开或不能公开的，及时向申请人说明情况。”，而《条例》规定的公开方式只有主动公开一种⑤根据《中国共产党党务公开条例》中第15-16条以及第二章公开的内容和范围上判断，党务公开只有党组织主动公开这一种公开方式。，没有规定党员的依申请公开。按照位阶关系理论判断，党内规范性文件应在党内法规规定的范围内做出具体规定，显然《意见》中规定的公开方式已超出《条例》的规定范围，是对公开方式的一种创设，属于与上位法相抵触的情形，应被修改或废除。类似的现象还在一定范围内存在，虽有时间跨度较大、立规技术不完善等方面的客观原因，但审查机关审查不严难辞其咎，任其发展不但会给执行工作带来困扰，还会使党的权威受损。第四，党内规范性文件向党内法规的转化在规定上存在空白，转化的种类、标准、程序以及转化后相关文件的处理等问题有待规定。党内规范性文件转化为党内法规被看成是二者协调的终极形式，是二者内在一致性的外在表现，转化的目的不是要抹杀党内规范性文件自身的特殊价值，而是要通过党内法规的调整，实现对特定领域更加稳定和规范的控制，是对党内规范性文件的进一步发展，也是衔接党内法规制度体系与国家法律体系的客观需要，且实践工作中也确实证明存在转化的现实需求和转化的空间。例如，1986年中央办公厅与国务院办公厅共同印发了《关于严格控制党政机关召开“片会”的通知》，要求党政机关改进会风，精简办会，2012年为适应全面从严治党的新要求，将《通知》中的“精简办会”等内容写入《关于改进工作作风密切联系群众的规定》，简称“八项规定”，转化后的党内法规与原党内规范性文件在内容上一脉相承，转化的结果更能满足新时期从严治党的要求，更加符合党内规范性文件自身发展的规律，因此，转化应被鼓励。但问题是如此转化依据何在？具体来说，哪些党内规范性文件适合转化？党内规范性文件中的哪些内容需要转化？转化后形成的党内法规与原规范性文件如何适用以及转化应遵循的程序等一系列问题均无规可依。转化的任意性不但使转化后的党内法规质量降低，还会制约党内规范性文件自身的发展与完善。解决党内规范性文件与党内法规之间存在的以上不协调问题，可行的应对措施如下。

（一）科学界定党内规范性文件的概念，准确区分党内法规与党内规范性文件

首先，扩充文件的制定主体，将省级以下党委一并纳入到规范性文件的制定主体范围之中，同时，将党政机关联合的整体作为规范性文件的一类制定主体。其次，采用否定列举或排除列举的方式穷尽文件所有的表现形式。具体做法是：对党内法规的7种“法定”表现形式做排除性规定，反面列举规范性文件的一切表现形式。最后，将概念中的“履行职责”明确为“为落实执行政策、法律和党内法规”。因此，党内规范性文件概念的科学表述是：一定层级（特定）的党组织或党政机关联合在贯彻执行党和国家政策、国家法律法规、党内法规过程中依照规定的权限、程序制定并公开发布的（涉密除外）除党内法规表现形式之外的，具有普遍约束力并可反复适用的重要文件。将重构后的党内规范性文件的概念与《中国共产党党内法规制定条例》①《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。（以下简称“《制定条例》”）中规定的党内法规概念进行比较发现，二者的区别变得更加显著和明确，具体见表1：

表1 党内法规与党内规范性文件的区别

（二）定期编制党内立规规划，对相同制定主体的制定范围做出合理划分

宏观层面，根据现有的立规技术并结合实际工作对党规的需求情况②“党规”是党内法规与党内规范性文件的统称。，编制3-5年的党内立规规划，规划包括立规的总量、党内法规与规范性文件各自占比以及重点的立规领域等内容，其中应将党内法规与规范性文件的立规规划单列，目的是通过统筹两者间的数量和比例达到党内法规制度体系的内在统一协调。微观层面，对《制定条例》和《备案规定》分别做出解释或通过制定配套规定，明确何种情形下应当制定党内规范性文件，何种情形下只能制定党内法规，消除同一制定主体既可以制定党内法规又可以制定党内规范性文件的“中间地带”。例如，应当明确规制内容涉及党务之外的其他事务时应首先考虑制定党内规范性文件，将制定党内法规作为例外；如果规制内容涉及党内事务则应首先考虑制定为党内法规，将制定党内规范性文件作为例外。

（三）党内规范性文件与党内法规在审查内容上应各有侧重

进一步将审查分为基础性审查与合理性审查两类，由上级党组织配合规范性文件的审查工作。《备案规定》第7条规定了党内法规和党内法规性文件共有的6项审查内容①《备案规定》第7条：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。，其中（一）（三）（四）（五）（六）之5项内容属于党内审查，第（二）项属于合宪合法性审查，而党内规范性文件与党内法规之间协调的重心应放在党内，也就是对以上5项内容的审查，合宪合法性审查可暂不考虑②党内法规与党内规范性文件在合法性审查的要求上应做出区分，对党内法规的审查要求应严于党内规范性文件的审查要求，党内法规必须合宪合法，这也是党内法规严于国家法律的重要原因。对党内规范性文件的合法性审查要求显然要低于对党内法规的审查要求，原因是党内规范性文件在一定程度上可以突破已有法律的规定，但突破要以合理性为界限。否则则会导致文件的“失控”，造成严重的后果。，这样做的一个重要假定前提是处于高位阶的党内法规合宪合法。另外，基于党的领导的先进性与时代性特征，自然要求党内规范性文件具备较高的前瞻性，必然会在一定程度上突破现有法律的某些规定，此时若还一味强调文件要合宪合法就会掉入“用今天的法律审判昨天的罪行”的怪圈。除了合宪合法性审查，接下来的审查重点应放在“规定内容是否明显不当”即合理性审查这一点上，原因是（一）（三）（六）之3项内容属于对文件的基础性审查，对是否抵触、是否符合的审查相对容易判断③这里不考虑第（四）项审查内容的原因是，党内法规与党内规范性文件存在上下位阶关系，同位阶的党内规范性文件之间是否冲突不影响党内法规与党规范性文件之间的协调，或者说同位阶党内规范性文件之间，如果存在冲突，应属于党内规范性文件之间协调的问题。，而合理性审查属于对文件的实质性审查，其审查较为专业、复杂且难度较大，因此说“合理性审查是价值追求，是更高程度、更高标准的审查”④参见李大勇、宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》2017年第1期。。正是由于合理性审查反映了文件本身所承载的价值理念与追求，甚至在某些情况下审查的结果同时还暗含了时代发展的方向，所以合理性审查被看成是基础性审查的高级阶段。但不可否认的是，基础性审查是前提，是文件审查不可逾越的重要一环，即使文件侥幸通过了合理性审查，但因基础性审查不过关，也会直接影响到文件的审查结果，在审查过程中，只有两者同时符合要求，才能说文件通过了审查。审查应以中共中央办公厅法规局为主，以党内规范性文件制定机关的上级党组织审查为辅。中办法规局本身就是负责党内法规制度备案审查的专职机关，由其负责党内规范性文件的合理性审查能够保证审查的专业性、准确性和高效性。以制定党内规范性文件的上级党组织审查为辅，主要是基于《中国共产党重大事项请示报告条例》中第15条第1项的规定，“党组织应当按照有关规定向上级党组织报备下列事项：（一）党内法规和规范性文件.....”由此规定看出，上级党组织有负责对下级党组织制定的规范性文件进行备案的义务，为提升备案工作的质量，提高经备案的规范性文件的执行效力，减轻中办法规局备案审查工作的压力，加强上级党组织对制定出台规范性文件的重视，应考虑将上级党组织共同作为规范性文件的审查机关，对党内规范性文件是否合理进行初步审查。

（四）明确党内规范性文件转化为党内法规的范围和方式

一是将转化的种类确定为属于加强和改进党的建设方面的重要文件，其他3类文件不作为转化的对象。加强和改进党的建设属于党内规范性文件与党内法规共同规制的领域，且转化后发挥的管党治党作用更充分和显著，其他3类文件如确需转化应首先考虑转化为其他形式，如国家法律、法规等。二是拟定转化的标准，包括成熟性、适时性和发展性3个标准。成熟性标准又可分为技术成熟和条件成熟，技术成熟强调技术上的满足，条件成熟强调条件已达到制定党内法规的程度，如果仍以文件形式存在将很难满足时代发展的需求；适时性标准强调转化后的党内法规仍能适应和满足时代发展的需要；发展性标准关注的是转化后的党内法规在将来发挥的作用以及能否与国家法律衔接或转化为国家法律。三是明确规定提出转化的主体，分别是党内法规与党内规范性文件的制定主体、执行主体和审查主体以及一定数量的党员个人。四是制定专门的转化程序，具体规定提出转化申请的时间、方式，审查的时间、方式，审查结果的处理、救济等内容。五是对转化后的党内法规与原党内规范性文件如何适用做出专门说明，且说明应具备较强的可操作性。具体做法可选择通过在新发布的党内法规中加以明确，也可选择通过制定党内规范性文件来发布通知，亦或选择在制定党内规范性文件时在文末单独注明，应视情况的不同选择适用恰当的方式。

三、党内规范性文件与国家法律衔接性不够的问题与应对

《备案规定》第14条要求“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，该规定说明在党内规范性文件与国家法规、规章和规范性文件之间可通过审查实现衔接。如此规定的逻辑基础是，党内规范性文件在涉足国务事项时与国家法律存在调整事项上的重合①如在乡镇政府职权编制问题上，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、中办国办转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的通知，中办国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的通知和《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》的通知，从不同角度涉及到乡镇政府职权编制事项的规定。，而这些重合事项为两者的衔接提供了可能和前提，例如，某些党内规范性文件在法律实施中发挥了“最后一公里”的作用，某些党内规范性文件发挥了调整国家事务的“先行先试”作用，不论是对法律的贯彻执行还是先法律存在，党内规范性文件与国家法律之间都具有或多或少的承接性或继承性，两者通过不同的逻辑架构和话语表达方式统一于中国特色社会主义法治实践。而不同的逻辑架构与不同的话语体系正是造成党内规范性文件与国家法律之间不衔接的主要因素，具体表现为：（1）党内规范性文件与国家法律在具体事项的规定上存在不一致②《中华人民共和国公务员法》第102条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于清理党和国家机关干部在公司（企业）兼职有关问题的通知》第5条也对党和国家退休干部二次就业问题做了规定，规定当党和国家机关的退休干部到本人原所在机关主管的行业和企业任职，必须在办理退休手续满两年以后。显然，文件关于公职人员离职回避的具体规定低于法律规定的最低回避期限，根据《备案规定》第7条判断属于与法律规定不一致的情形。，不但影响了中国特色社会主义法治体系的内在和谐统一，还直接阻碍了两者的顺利执行，尤其是在执法执规主体、守法守规主体的法治水平参差不齐的状况下，执行适用中的混乱将难以避免。（2）部分党内规范性文件“先行先试”的功能定位决定了在条件成熟时应将规范性文件及时转化成国家法律法规，如中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年5月联合发布了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，随后公安部印发了《公安机关执法细则》，国务院办公厅发布了《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》和《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》两部行政规范性文件。但转化的条件、程序、结果的处理等诸多事项仍缺乏规定，致使转化的效率和效果不能得到保证。为了解决以上问题，实现党内规范性文件与国家法律之间的有序衔接，应分别从党内规范性文件的制定、审查以及转化方面完善相关规定。

（一）划分“共管”范围各自的制定权限，侧重合法合理性审查标准在党内规范性文件审查中的适用

“共管”范围属于党内规范性文件与国家法律相交叉的领域，二者皆有各自制定规则的权力。当不同的主体在同一领域均享有规则制定权时，科学合理地分配制定权尤为重要，否则“极易致使对效率的重视“淹灭”了对权力滥用的担心”①陈晓枫：《中国宪法文化研究》，武汉大学出版社2014年版，第466页。。“法律保留”与“党务保留”应作为划分二者权限的重要指标。党内规范性文件的制定应“止步”于《立法法》第8条规定的“法律保留”事项，且文件的制定应严格控制在《备案规定》第2条规定的4种类型以内，严禁“以文代法”，保证规范性文件不“越位”的同时，发挥法律“缺位”时规范性文件的“补位”作用。与此同时，国家法律也不应涉足纯粹的党内事务，党内事务的规则制定权应专属于党的制定机关，国家法律应做到“有所为有所不为”，即便是党务事项存在规定上的空白，国家法律也不能越位补足，只能通过由立法机关行使建议权的方式，建议有关党委可以先就该党务事项制定党内规范性文件。

党内规范性文件与国法的衔接决定了在审查上应突出与法有关的审查标准的适用，也就是对规范性文件的合法性和合理性进行审查②此处的合理性审查侧重于文件内容是否符合党规的一般原理，而上面提到的合理性审查中的“理”是反映法治精神的一般法理。，但并不是说其他审查内容不重要或可有可无，相反地，这样做是为了使审查更具针对性和可行性，让审查的结果变得更容易被接受。为了提高审查的准确性和保证审查效率的需要，应对不同类型的党内规范性文件选择适用不同的审查标准，具体做法如下：对贯彻执行中央决策部署类的党内规范性文件应突出合宪性审查，原因是中央决策部署总体上属于党做出的重大决策判断，在党内具有最高的政治定位，党的先进性和纯洁性能够保证此类决策的政治正确和方向正确，为了贯彻执行中央决策部署制定的党内规范性文件，不是再另行创设新的决策和主张，而只是仅就党的重大决策判断予以执行，对此应将贯彻执行的过程作为审查的主要对象，对执行的过程是否符合宪法“保障权利、约束权力”的基本精神做出判断。指导推动经济社会发展类的党内规范性文件应侧重于合理性审查，原因是经济社会的发展离不开改革的推动，改革意味着突破现有规定创设新的规则，往往导致“改革”与“有据”之间张力明显，而缓解二者紧张关系的唯一办法则是对新规则引入合理性的审查，使通过审查的新规则能够达到实质法治的要求。涉及群众切身利益的党内规范性文件虽直接涉及群众切身利益，但规范性文件不会直接对群众的权利带来减损和义务的增加，对此，审查应围绕是否体现民主、平等、公正、人权、程序等宪法，法律所反映的精神实质展开。加强和改进党的建设方面的党内规范性文件的审查应重点强调合宪合法性，这是由党的基本活动原则决定的，党必须在宪法和法律范围内活动，加强和改进党的建设属于党内活动，而且是我党保持生机和活力的重要活动，理应遵守宪法和法律并接受宪法和法律的严格审查。宪法和法律能够确保党的生机与活力得到最大限度的释放，俗话说“按规则办事才是最有效率的办事方法”。党的各项活动只有严格控制在宪法和法律的范围内，才能确保党的领导行为的高效性，保证行为的可接受性和行为结果的可持续性。

（二）确定党内规范性文件转化为国法的类型

首先，应明确规定党内规范性文件与国法之间可以转化，但这种转化是单向的，只能是党内规范性文件向国法的转化。①有学者曾主张，法律可以转化为党内法规，最主要的理由是通过法治思维、精神贯彻于党内法规制定执行的全过程，使法治信仰、法治权威在党内治理中得到强化与延伸。这种观点不可取的主要原因是本末倒置，在制定党内法规之前先制定相关法律，是以高成本付出换取低成本的回报，同时，法律的稳定性、可预期性难以保证。同理，将法律转化为党内规范性文件作为两者衔接的一种方式也是不可取的。其次，确定转化的类型，这是提高转化质量和转化效率的重要保证，也是减少与国家法律规定不一致的重要前提。转化类型应结合党内规范性文件的4种基本类型予以确定，贯彻执行中央决策部署类的党内规范性文件目的在执行，而很多执行工作离不开政府的推动；执行内容的重要性一般与其外在表现形式的位阶成正比，因此如需转化，此类规范性文件最适合转化为行政法规。指导推动经济社会发展类的文件往往涉及经济社会改革的重大事项，因此，此类规范性文件最适合转化为国家法律，因为由法律推动改革会让改革进行的更加顺利。涉及人民群众切身利益的规范性文件在制定过程中奉行了“法律保留”的原则，在明确了制定法律与制定党内规范性文件的界限之后，为充分发挥法律与规范性文件各自的作用，此类规范性文件应保持原状而不做转化。加强和改进党的建设方面的规范性文件主要规范党务，不涉及国家事务的调整，所以也不存在转化为法律的问题，如果条件成熟应将其转化为党内法规。再次，规定转化的主体、转化的条件、转化的程序、转化保障的措施以及转化后文件的处理等问题，其中应适当扩大提出转化申请主体的范围，包括但不限于党组织、一定数量的党员、各级人大及常委会、党政机关的联合等。转化的保障措施包括通过建立第三方评估主体对转化进行评估，从而区分为应当转化而没有及时转化的情况处理与不应当转化而被转化的情况处理。严格的转化程序设计是党内规范性文件转化为国家法律的根本保证，包括提出转化申请的时间、对申请的审查及审查结果的处理，其中，审查程序应作为转化程序的重点，其决定着能否转化的关键问题。

四、党内规范性文件自身运行机制不健全的问题与应对

党内规范性文件自身的良好运行需要对文件的制定、审查、清理各环节做出严谨周密的规定，使民主、程序、责任等法治价值贯穿于规范性文件运行的全过程。但目前“党内立法法”尚不完善，党内规范性文件的制定无法可依，文件的审查与清理规定粗糙、简单，难以满足对制度供给的需求。

（一）党内规范性文件的制定规定不科学

一是规范性文件的制定缺少科学具体的规划。从目前党内规范性文件所规定的内容看，往往过分偏重于某一方面或某一类型的文件，造成党内规范性文件在整体发展上不均衡。如在高压反腐情势下，加强和改进党建方面的规范性文件就偏多，造成与其他方面的文件在数量上不成比例。二是制定主体之间缺少权限划分，规范性文件的特殊价值得不到应有体现。中央和地方两级党委就党内规范性文件的制定权限没有一个明确的界分，依照工作中的惯例一般认为，地方党委制定的党内规范性文件是对上级党内法规的执行，就地方党委而言，很少有自主创设的空间，带来的问题是地方党委领导本区域经济社会发展的积极性、主动性难以充分调动和激发。另外，在党政机关联合制发的规范性文件中，没有对党委、政府、党政联合各主体制发规范性文件的权限分别予以特别限制，容易产生党内规范性文件替代行政规范性文件即“以党代政”的问题。

（二）党内规范性文件的审查规定不合理

《备案规定》对党内法规和党内规范性文件的备案审查主体、范围、程序做了统一规定，是党内备案审查工作的一大进步，但总共18条的《备案规定》首先从规定的数量上来讲，就很难适应和满足实际工作的需要，本身就是一种不合理；其次，从规定的审查对象上看，没有对党内法规与党内规范性文件的审查规定加以区分，这种合并规定的方式导致备案审查工作的可操作性降低，科学性打折，审查质量难以保证；再次，从规定的具体内容上看，确实存在某些不合理和不严谨的地方。《备案规定》第5条确定了中办法规局为党内规范性文件审查主体①《备案规定》第5条规定：“党内法规和党内规范性文件的审查工作由中央办公厅负责，具体事务由中办法规工作机构办理。”，问题是作为唯一的文件审查主体，中办法规局能否在规定时间内完成审查工作？现实情况是省级以上党委（包括省级）制定发布的党内规范性文件数量较多②宋功德教授在《党内法规制度体系建设》一文中指出，目前，党中央和省级党委制定的规范党组织和党员的规范性文件约有2万多件，但这2万多件文件不包括省级以下各级党委制定的大量的规范性文件。，如何使法规局原本就有限的精力投入到“文山文海”的文件审查中还能确保审查的质量？尤其是在法规局的行政级别低于中央各部门及省级党委的情况下，如何确保法规局在审查上级党委制定的规范性文件时，不会受到级别干扰的同时还能保证审查的公平与公正？以上担忧仅凭《备案规定》第5条恐怕难以解决。此外，《备案规定》第8条规定了报送机构具有说明有关情况的义务，但在说明情况的期限上却规定“报送机构应当在规定期限内予以说明”，按照《备案规定》中上下规定间的逻辑关系很容易就推导出说明情况的期限应当包括在备案审查期限30日之内③《备案规定》第8条规定：中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明；第9条规定：中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查。，但由于在说明情况的期限上缺乏明确且刚性的规定④《备案规定》第12条规定：“建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。”显然此规定因欠缺强制性的惩戒措施和具体的奖励办法，可操作的空间极为有限。，致使审查超期的可能性大大增加。

（三）党内规范性文件的清理规定不实用

党内规范性文件的清理如同“检测仪”，定期或不定期对规范性文件开展“健康体检”，目的是避免因“僵尸文件”“古董文件”的积压造成文件的“超重”和适用上的混乱。因此，从一定意义上来说，“党内法规的清理属于特殊形式的党内法规的制定，因为清理的结果直接关系到相关文件的效力”⑤参见陈志英：《省级党内法规清理研究》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2017年第1期。。但非常遗憾地是，截至目前，关于党内规范性文件清理的规定只有2012年制定的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》（以下简称“《意见》”）一部，规定每5年对党内法规和规范性文件进行一次集中清理，清理的标准包括不适应、不协调、不衔接、不一致，对于清理的主体、清理后结果的公开以及公开的范围等都没有提及。显然《意见》规定的简单、笼统无助于实际清理工作的顺利开展，无法建立一个立规良性循环的开放性系统，终将会影响到规范性文件的存在质量。

对于党内规范性文件自身存在的这三个问题，应分别从增加文件制定中的民主性、强化审查责任的追究与落实和完善文件的清理机制三个方面提出具体的解决措施。

（一）增加党内规范性文件制定的民主性

首先，要坚持“开门立规”，从制定党内规范性文件规划开始就要落实民主参与的原则，邀请相关专业、相关部门的党内外人士参与拟定，包括立法机关、行政机关、党务部门工作人员，法学专家、党员代表、普通公民等与规划有关或受之影响的主体。在制定具体的党内规范性文件时，应积极听取利益关系人的意见和建议，使党组织、党员、非党组织和利益群众的意志得到充分的表达，对涉及群众切身利益的相关意见予以高度重视，并将意见采纳情况及时反馈，对未被采纳且较为集中的意见必须在起草中做出说明。其次，通过民主的形式制定权力清单，约束党内规范性文件制定主体的制定权。权力清单的内容包括：何种情形下只能制定党内规范性文件不能制定党内法规；何种情形下只能制定党内规范性文件而不能制定行政规范性文件等。再次，民主的实现离不开监督的保障，汇集党内、党外的力量加强对制定主体进行监督，防止因部门利益争夺产生文件“打架”现象。另外，需要特别指出的是，规范性文件的制定也需要适度的集中，这样做的逻辑基础是党内规范性文件一般都具有很强的时效性，要对瞬息万变的时代需求在最短时间内做出判断并予以回应，缺少集中的民主非但不能保证规范性文件的时效，还降低了党的领导权威，造成问题久拖不决，严重情况会影响到社会和谐稳定的大局。

（二）提高现有党内规范性文件审查主体的地位，充实审查机构建制，强化审查责任的追究与落实

规范性文件审查的主体应限定于党内机关，党外机关如人大机关、司法机关不宜作为党内规范性文件的审查主体，即便是党委和政府联合发布的党内规范性文件，也不宜引入党外机关对其审查。①有学者指出，党内规范性文件的审查主体应在中央办公厅法规局的基础上增加人大等党外机关作为党内规范性文件的审查主体，试图通过建立党内党外二元联动审查机制实现对党政联合制发的文件进行审查。参见林群中：《党内规范性文件审查问题及其解决思路》，《理论探索》2018第1期。这样做主要基于以下两方面的考虑：一是无论人大机关还是司法机关都是专门的法律机关，对制定、执行法律文件具有较强的专业认知和较高的评判标准，而党内规范性文件不是法律文件，其本身的政策性与前瞻性决定了用法律的严格标准来衡量党内规范性文件并不科学；二是党政机关联合制发的文件虽然涉及政府，但制发的目的是为了贯彻党的统一领导，采取的措施也多为依靠和加强各级党委的领导且发文字号只有党委没有政府。综上说明，党外机关不宜也不便作为党内规范性文件的审查主体。

“鉴于中央和地方党委法规工作机构与国家法制机构相比规格普遍偏低，为适应新形势、新任务的需要，建议条件成熟时适当提升党委法规工作机构的规格。”②李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第121页。中共中央办公厅法规局的级别至少应与党内规范性文件制定主体的级别相一致，否则下级机关在审查上级机关制定的文件时会“束手束脚”，很难保证审查结果的客观与公正。除了要提高审查主体的行政级别，还应增加人员编制、充实机构配备。通过选调、考试等方式优先选拔具有相关工作经验的专业人员补充到现有的审查队伍中，并按照规范性文件的内容类型对审查工作进行二次分工，满足文件审查的专业化、专门化要求。

建立党内规范性文件责任追究制：（1）增加党内规范性文件只要违法，文件制定者就应当负责的规定；（2）建立备案机关及其相关人员的责任追究机制。备案行为既是文件备案机关的权力同时也是备案机关的义务，因此，追究备案机关及其相关人员的责任可通过以下途径开展：一是随时公开备案情况，将接受备案的文件目录、不予备案的文件目录及理由说明予以公开；二是备案机关受同级党委的监督，定期向同级党委报告工作。前者通过监督主要对备案不力的部门及领导产生政治责任；后者可以通过工作考核对备案不力的部门及领导产生行政责任。此外，报备工作也是公文流转处理工作，对外不产生直接影响，对具有双重身份的报备主体可根据《公务员处分条例》的规定，对于明知该报送而不报送的行为追究相关责任人的行政责任，给予行政处分。

（三）完善党内规范性文件的清理机制，严把文件的“出口关”

首先，规定党内规范性文件的清理主体，即解决文件有谁负责清理的问题。依据目前党内法规的清理规定，一般遵循“谁制定谁清理”的原则，这一原则同样适用于党内规范性文件的清理，即党内法规的清理机关同时也是党内规范性文件的清理机关，这样做的优势是一旦发现党内规范性文件与党内法规存在不一致便能及时进行修改或清理，保证党内法规制度的内在统一与协调，不足是规范性文件是否存在合法性问题不能在第一时间做出准确判断，因此，需要在原有制定机关作为清理主体的基础上，增加中共中央办公厅法规局作为文件的清理机关①中共中央办公厅法规局在备案审查工作中积累了丰富的工作经验，对合宪、合法等法律问题有较强的敏感度，能够满足清理工作中对是否合宪合法的判断要求。，解决清理中文件存在的合法性问题，弥补清理主体的不足。其次，清理标准应具体化为合法性与合理性两个标准。合法性标准中的法既包括宪法、法律，也包括党章、党规、上级党内规范性文件；合理性标准主要是判断文件是否存在与时代脱节的问题，如果不能满足时代发展的需要或文件所承载的阶段性任务已完成，此时的文件应被清理。再次，党内规范性文件的清理方式与党内法规的清理方式一样②有学者建议将党内法规的清理方式确定为“以适时清理为主，集中清理为补充”，除此之外要结合全面清理与专项清理、事前清理与事后清理等清理方式，实现清理方式的多元化。参见王建芹、农云贵:《党内法规清理的反思与法治化重建》，《 学 术 探 索》2017第12期。，但基于时代性与灵活性的要求，党内规范性文件在清理方式的选择上应更加倾向于适时性的清理，也就是说清理的时间间隔越短，规范性文件的时效性会越强，清理工作就越有意义。最后，党内规范性文件的清理结果应及时公开，将废止的、宣布失效的、继续有效的规范性文件集中予以公开，如果不公开必须要说明理由。

五、结语

党内规范性文件在法治化过程中仍旧面临诸多问题亟待解决，诸如，如何建立党内规范性文件的事前、事后评估机制，提高文件的制定质量；如何完善党内规范性文件的备案审查程序，衔接党内法规、国家法律的备案审查程序；如何保证符合条件的党内规范性文件及时转化为党规、国法，具体的条件、程序应如何设定，等等，众多问题的存在说明党内规范性文件的法治化不是一蹴而就的，需要将法治思维、法治方式植入到党内规范性文件的发展过程中，而这一个过程本身也是丰富和完善具有中国特色社会主义法治的过程。