林竹明,滕闪,谢忱

(1.福建省海洋预报台 福州 350003;2.福建省卫星海洋遥感与通讯工程研究中心 福州 350003;3.福建省海洋与渔业执法总队 福州 350003)

海砂是仅次于石油天然气的海洋第二大矿产资源。海砂过去主要用于围海造地、公路路基等基础工程,但近年来,由于建筑用砂市场日益火爆,淡水砂(河砂)资源无法满足市场需求,开发商便纷纷把建筑用砂的目标瞄上了海砂,催生了海砂市场的繁荣,同时也引发了大量的非法盗采海砂行为。海砂的无序无度开采和使用,对海洋生态环境、海上航行安全以及建筑物安全都造成了极大的破坏和影响[1]。因此,强化海洋采砂行为的有效管控,遏制非法盗采海砂行为及其引发的安全事故,已成为推进生态福建建设亟须解决的问题。

1 福建省海砂矿产资源及开采现状

1.1 福建省海砂资源概况

福建位于我国东南沿海,北接浙江,南接广东,海域处东海和南海交界、东北亚和东南亚航道交通要冲,海域面积广阔,海岸线漫长曲折,拥有闽江口、三沙湾等13个天然港湾和10个一级流域面积(大于500 km2)入海河流,河流的冲刷以及港湾的封闭,造就了福建海砂矿产资源分布广、蕴含量丰富的特点。且福建海砂以玻璃用砂、建筑砂等石英砂矿为主,成矿地质条件好,砂质优良,开采条件适宜,是珍贵和罕见的海砂产区,现已探明全省沿海及岛屿的滨海区有50余处砂矿资源的产地,闽江口至东山分布19条砂带[2]。

1.2 目前海砂市场的供求现状

据测算,近3年福建省每年建设用砂量需求在1.1亿m3左右,其中用于钢筋主体结构用砂量为7 600万m3,用于工程回填等非结构用砂3 400万m3,而福建省目前河砂开采年度控制总量仅700万m3左右[3],仍有1亿m3余的需求缺口。

由于河砂开采总量控制,建设用砂供应严重不足,使得海砂价格大幅提升,一些不法分子受利益驱使,冒险实施海上非法采砂行为,海砂开采处于无度甚至失控状态。

2 非法开采海砂引发的问题

目前福建省非法开采海砂活动范围,已由原来的近岸、海湾逐步扩展到外海,尤其是闽江口、白犬列岛附近等重点水域,近3年更已进入台湾浅滩和澎湖七美附近海域,管控难度极大,非法采运砂行为较为猖獗,严重危害海洋生态环境、扰乱海上交通秩序。

2.1 严重破坏海洋生态环境

海洋生态环境是海洋生物生存的基本条件,生态环境的任何改变都有可能导致生态资源和生物系统的改变。一般来说,海砂、土壤层组成了海床,海床上面生长着鱼虾贝藻等各种各样的海洋生物,形成了海底食物链。海砂开采将吸砂管穿过海床,把海砂和土壤一起从海床下抽出来,一方面导致海床塌陷,大量底栖生物失去生存和繁殖的土壤;另一方面,抽砂过程导致附近海域浑浊度增加,影响海洋浮游生物光合作用,降低水中溶氧含量,导致部分海洋生物大量死亡。据报道,“江苏省首例海洋领域非法采矿公益诉讼案件”,被告人多次在连云港市某海域非法采挖海砂,累计采砂22 944.15 m3[4]。经鉴定,该事件引起附近海域海洋生态系统的海床生物多样性期间损失、生物资源损失合计折合人民币90.8万元[4]。

2.2 严重破坏海洋地质环境

开采海砂会造成采砂区域形成采砂坑,在一定范围内导致地形剖面形态发生改变和水深变化地形改变,对海底的地质类型、地形地貌、水文地质条件造成破坏,附近的临海公路、海底输油输气管道和跨海桥梁的安全受到严重危及。在近岸过量开采海砂还会造成沙滩缩小,致使海浪对海岸冲刷加剧,动力加强,造成岸堤坍塌和后退等[5]。如湄洲岛的“黄金海岸”,因近年来无序无度开采海砂,导致海岸侵蚀和下沉严重,沙滩的标高逐年递减,沙滩面积逐年减少。随着沙滩的缩小和海岸的侵蚀,近岸防护林也遭受破坏,直接影响滨海地区防御台风和风暴潮,带来严重的海洋灾害隐患[5]。

2.3 严重扰乱海上交通安全

近年来查获的非法采砂船大部分属于内河散货船改装,这些内河采运砂船绝大部分都存在超区域航行、未按规定配齐职务船员等不适航的情形,且采砂船为了经济利益最大化,经常超限装载海砂,致船舶过重、速度减慢、操作灵敏度降低,严重威胁到海洋船舶的航行安全,造成人员伤亡和财产损失。

2.4 严重危及建筑物安全

由于建筑用砂需求量不断增大,净化海砂逐步成为河砂的替代砂源。由于河砂与海砂市场价格差距大,用海砂替代河砂有很大的利润空间,许多不法分子将未经充分净化、氯离子含量超标的海砂用于建筑行业,导致建筑物钢筋受到腐蚀,氯盐结晶膨胀会加速混凝土碳化。严重影响建筑物房屋结构耐久性,造成极大安全隐患,还有可能引发“海砂屋”等严重的工程事故。

3 非法采砂屡禁不止的原因分析

3.1 非法采砂利益诱惑大

砂是建筑的基本原材料,缺少砂的供应,很多项目建设都无法开展。福建省目前河砂开采年度控制总量与年均建筑用砂的需求量相比,可算是杯水车薪,缺口巨大。而这巨量的用砂需求缺口,很大程度上要靠海砂来填补。但由于种种原因限制,福建省目前还没有一家合法的海砂开采企业。加之近年来执法部门加大了对非法采砂的打击力度,市面上的海砂供应骤减,海砂价格急剧攀升,供不应求。据了解,海砂成本在15～20元/m3,到岸价40～50元/m3,批发价140元/m3,最高峰达200元/m3,旺盛的市场需求和巨大的经济利益诱惑使得部分违法分子铤而走险,非法采砂现象屡禁不止。

3.2 海上查处打击难度大

海上与陆地不同,执法环境较为特殊。一是海上执法力量相对薄弱,海上几乎所有的执法活动都得靠执法船进行,而执法船出海执法成本高,发现目标难,这也给违法分子可乘之机;二是海上取证难度大,海面宽阔一览无余,执法船出动,非法采砂船远远就能看到,马上停止采砂并通知附近的其他采砂船,在逃窜的同时进行卸砂销毁证据,给执法取证带来难度;三是海上抓获难度大,违法分子采砂的地点通常靠近敏感海域,遇到执法船时他们经常往敏感海域方向逃窜,执法船只能放弃。采砂船通常利用夜间或者大雾天气进行采砂,加之海上经常碰到风浪天气,即使发现了非法采砂船,执法人员登检砂船的风险性也很高,若遇到当事人不配合甚至暴力抗法的现象,给执法增加了风险和难度。

3.3 “采运销”产业链违法猖獗

目前,非法采砂、非法运砂、非法收砂形成违法产业链,包括采砂船的制造改装、运砂船的海砂过驳运输、砂场的收购销售等。采砂行为促进了非法改装采砂船产业的兴起,违法分子采挖完海砂,往往直接在海上就销售过驳给运砂船,运砂船再将海砂运至沿海附近砂场,砂场收购海砂进行简单处理后进行销售,一方面马上获得现实的收益,另一方面也销毁了关键证据,大大降低了被执法机关查处的风险。由于上下游违法产业的联合打击不力,使得违法采砂的土壤不能有效根除。

3.4 非法采砂处罚力度不足

行政处罚方面,目前我国关于海砂开发和管理方面缺乏统一的法律法规规定,《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规对海砂开采有相关的规定,但这些规定分布较为分散,规范的侧重点不同,也没有具体的处罚措施。《福建省海洋环境保护条例》第十六条和第三十六条规定了对非法采挖造成海洋生态环境破坏的行政处罚,规定对违法行为人没收违法所得,并处一万到十万元的罚款。但该规定的处罚前提是要认定当事人未采取生态保护措施以及该采砂行为对海洋生态环境造成了破坏,提高了执法难度,且采砂船利益巨大,一艘中小型的采砂船开采一船海砂就可获利数万元,即使对其处以十万元的顶格罚款,可能还不及采砂船一天的违法获利,难以对违法分子形成有力震慑。

刑事处罚方面,2016年最高人民法院和最高人民检察院印发了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》[6],将非法采挖海砂纳入非法采矿罪的追究范围,然而在执法实践中,将非法采挖海砂案件进行行刑衔接并不容易。一是违法当事人认定难。当事人常采取签订虚假租赁合同、买卖合同等方式,频繁更换实际经营人来接受行政处罚,从而规避司法解释“两年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚,又实施非法采矿行为”的规定,而行政执法机关又缺乏相应的刑事侦查手段,有时明知当事人系虚假陈述也无能为力。二是矿产品价值确定难。采挖海砂的矿产品价值认定是非法采砂案件入刑的关键。目前福建省没有合法的海砂开采企业,物价部门无法获得合法的海砂销售价格,无法对海砂价格作出认定,也使许多案件因盗采的海砂价值无法认定未能实施行刑衔接。

4 非法采挖海砂的治理思路

要真正从源头上解决非法采挖海砂的现象,一方面要回应市场需求,在有效监管下开放部分海域进行海砂合法开采;另一方面要加大对非法采砂“采运销”全链条打击力度,断绝违法行为的生存土壤,实现市场需求和保护生态的有机统一。

4.1 合理规划海砂合法开采

一是适当出让海砂开采权。自然资源管理部门要牵头组织有关机构和专家进行调研,摸清福建省海砂资源空间分布和储量情况,按照国土空间规划、矿产资源规划和海洋生态保护红线等要求,制定全省海砂资源的开发利用规划[4],并划出合适的采砂区域,进行海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让。二是严格控制海砂需求。规范各填海工程的实施单位,对涉及填海项目的,在海洋环境影响评价环节上要严把回填材料审核关,尽可能不使用海砂回填[4]。对进入建筑市场的海砂,必须经过依法设立的海砂淡化企业进行淡化,达标后方可使用。三是加强采砂事中事后监管。要督促海砂开采企业和个人按照批准的范围和方式规范有序开采海砂,严格执行生态保护措施。鼓励有条件的地区建立海砂开采运输、淡化处理、经销一体化供应渠道,建立海砂开采许可、运输、销售、堆放、使用全过程可追溯信息系统,确保海砂合法开采使用。

4.2 加大非法采砂惩处力度

一是推动立法修改完善。制定专门、统一的海砂开采及管理规定,调整非法采挖海砂行政违法行为的认定标准,如取消《福建省海洋环境保护条例》第三十六条中“造成海洋生态环境破坏的”“情节严重的”等处罚门槛,并将罚款金额上限进行提高,加大对非法采挖海砂行为的行政处罚力度。二是赋予行政执法机关一定的强制权,以立法形式确定行政执法机关在查处非法采砂案件时有暂扣采砂船舶、采砂设备以及相关证据的权限,促进案件调查顺利进行。三是强化行刑衔接。对于可能涉刑的案件,行政执法机关要及时协调公安、海警部门介入协同进行调查取证,物价部门研究制订海砂价格认定方案,及时出具价格认定报告,为行刑衔接提供证据支撑。

4.3 合力完善治砂长效机制

海砂有着一条完整的产业链,从制造、改装采砂船,到开采海砂,到运输海砂,到海砂销售,再到流入建筑市场,任何一个环节的监管缺失,都难以取得好的效果。只有合力盯住“人、船、砂”,管住“采运销”,海陆联动,上下齐动,建立完善治砂长效机制,非法采砂才能得到有效治理。“人”和“销”靠公安部门盯住堆砂场、卸砂场老板。“船”和“运”一靠工信部门严格规范造船厂的造船和改装行为,防止将货船非法加装采砂设备;二靠交通运输、海事部门加强对海砂运输船舶的检查,重点查验船舶证件、适航情况和海砂来源证明,加大对内河船舶非法从事海上运输海砂行为的打击力度。“砂”和“采”除海洋渔业、海警部门依法打击非法采挖海砂行为外,市场监督部门要配合有关部门严肃查处砂石流通领域的无照经营违法行为;住建部门要加强对工程用砂情况的监管,加强对预拌混凝土企业和建设、设计、施工、监理、检测等单位的监督检查,加强对工程项目的“双随机、一公开”检查,防止不合格海砂用于建设工程。只有各有关部门加强配合,通力协作,才能使海域采砂有效管控发挥最大作用。

4.4 用现代信息技术助力采砂监管

针对海上执法发现难、取证难的执法难点,运用现代通信技术进行监控和取证,可以对执法机关起到有力的支撑和补充,提高精准打击的力度。一是利用小目标雷达的主动获取近海海面目标的信息感知能力,对锁定目标轨迹的实时跟踪能力,对目标行为的分析预警能力,以及对海上执法的信息辅助决策能力,全方位、立体化加强对近岸海域开采海砂船只监控。二是通过光电取证系统,在敏感海域划定密集区设置电子围栏,并通过AIS采集船只数据,做进一步跟踪、监管,加强采砂船进入敏感海域采砂作业管控。三是利用专业无人机实现对违法采砂行为的精准有效打击。长航时固定翼无人机搭载高通量卫星通信终端,能够沿海岸线或向海洋纵深开展长达500 km的海面巡逻。无人机携带可见光和红外摄像机,对海面敏感目标进行跟踪,能够识别监控海上非法采砂等违法行为,并且可以通过高通量卫星通信终端将高清晰度、实时的图像和违法船只经纬度传回指挥中心。四是加强情报信息网建设,汇聚合法砂源审批许可信息、盗采海砂案底信息、涉案采砂船信息、违法违规人员信息等,实现信息跨部门共享,提升联合治理能力和水平。