范妮娜 矣建华 尹国君 陈艺 李潇月 杨韵

摘要： 2018年国税地税机构合并后，明确了基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社保费划归税务部门全责征收入库。为分析和研究社保资金征管体制改革后国库如何更好地发挥监管职能，本文借鉴美国、英国、新加坡社保资金监管相关经验，分析了征收职责划转后对国库监管工作的影响，发现目前社保资金监管存在制度不健全、系统建设不完善、预算管理不规范等问题。本文继而提出健全立法体系、完善国库制度建设、加快“费改税”进程、加快征缴系统信息化建设、构建符合中国国情的社保资金监管体系的措施和建议。

关键词： 社保征管  改革  国库监管  影响

一、基本情况

21世纪以来，我国社会保险制度不断完善，由养老、医疗、工伤、生育和失业五大险组成的社会保险体系基本建立。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，正式明确社保费由国税地税合并后的税务部门统一征收。《国税地税征管体制改革方案》决定从2019年1月1日起社保费将由税务部门统一征收。

改革前，我国社保费征缴机关有税务部门和劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构双主体，征缴模式有社保全责征收、税务代征、税务全责征收、社保税务按险种分别混合征收四种，形成“双主体、四模式”。导致我国社保费征管政策和力度不统一，社保统筹地区间不平衡，社保缴费基数不透明、不规范，全国统筹难，跨统筹地区调剂基金困难，基金使用管理监督检查部门职责不明确，基金投资保值增值保障机制不健全，保费征收效率低，监督管理不力等问题。

此次社保费征管体制的改革，不仅从政策层面确定了税务部门在社保费征收中的唯一主体地位，也对各地多样的征收模式进行了归并与统一。将有效改变目前的征收模式，提升社保费的征收效率，为改进和提高我国当前社会保险资金的监管方式、效率等提供了机遇。

二、国内外社保资金监管模式对比

（一）当前中国与美国、英国、新加坡社保资金监管的比较

通过表1可以看出，美国、英国、新加坡社保资金监管特点，结合我国目前社保资金的监管现状，还存在许多不足：一是现有的法律法规执法刚性不足，社保机构没有法律强制执行力。二是监管过于依赖行政手段。然而行政监督是我国计划经济时代遗留的惯例，这种监管模式随着市场经济的发展，其自身固有的缺陷所引发的问题在众多领域已越来越明显。三是部门沟通协作机制不顺畅。社保费的征缴管理涉及社保、财政、银行、税务等多个部门，部门之间协调难度较大，具体表现为部门之间不能及时共享信息。四是各部门职责不清容易受掣肘。尽管我国2010年颁布的《社会保险法》进一步规定了金融、财政、人社等部门的社保基金监督职能，但对于监管机构的职责划分仍然不够明确，以致出现多重管理或管理空缺、监督管理效率低下等现象。五是信息不透明，缺乏社会舆论监督，仅依靠媒体不定期地公布少量不成系统的信息数据。

（二）国库参与社保资金监管的必要性、迫切性

1.现行法律法规明确国库对社保资金负有监管义务。2015年《预算法》第五条明确社会保险基金纳入预算。2011年《社保法》明确社保资金纳入预算，通过预算实现收支平衡，按统筹层次设立预算，按社保项目分别编制。依据《中华人民共和国国家金库条例》规定，国库作为负责办理国家预算资金的收入和支出的专门机构，法律赋予了国库监督财税部门严格执行预算收支的权利和义务。

2.国库在社保资金监督制衡体系完善中不可或缺。《保险法》和2016年5月颁布实施的《全国社会保障基金条例》构建了我国当前社保资金监督框架。但我国当前的社保资金监督制衡体系不够科学，相互制衡的治理结构不够完善，基金使用管理“亡羊补牢”式监督，缺乏动态实时监管。国库作为国家预算收支的具体执行者，对社保资金的监督是最直接、实时、逐笔、动态的，因而也是最为及时和有效的。

3.征管体制改革需要国库发挥更为积极的作用。本次国税地税征管体制改革，明确了社保费征收、划转职责，将有助于构建高效统一的税收征管体系，增强政策透明度和执法统一性，有力促进现代化经济的高质量发展。面对改革，国库需要重新定位，充分发挥职能作用，顺应改革趋势，坚持以人民为中心促进职能转变，提升经理国库水平，推动国库业务高质量发展，构建更加完善的国库服务、监管体系。

三、当前国库参与社保资金监管存在的困难及问题

（一）制度不健全，导致国库对社保资金监管缺位

1.制度不完善，导致国库部门处理退费业务“无章可循”。根据税总发〔2018〕180号文的规定，社保费退付采取税务机关受理核验，人力资源社会保障部门或医疗保障部门退还的方式，将退费金额从财政专户划拨至人社或医保部门的社会保险基金支出户进行退付。但税总发〔2018〕180号文中“三、退付流程”部分中并未对国库处理退费业务流程进行详细描述，导致国库执行困难。

2.制度建设滞后，国库履行监督职责依据不足。国库对经收处进行检查时的主要依据为《商业银行、信用社代理国库业务管理办法（中国人民银行令[2001]第1号）》（以下简称一号令），但一号令未对经收处被动延压情况作出明确规定，造成国库检查人员无法对该类问题进行定性。税总发〔2018〕180号文中明確规定“……社会保险费暂采取经国库经收处“待结算财政款项”科目下设立“待报解社保费”专户汇总后缴库的方式。……税务机关按日汇总，开具税收缴款书通过横向联网系统缴入国库，当日结清本科目专户。”但实际执行过程中，由于税局发起扣款指令的频率不固定，无法做到“当日结清”。如云南省某县信用社2019年2月26日至3月6日“待报解社保费”账户余额48350.00元滞留长达10天，税务部门才发起扣款指令上缴国库。

（二）各方系统功能不完善，不利于国库履行监管职能

1.数据信息共享方式落后，致使社保资金划转难。社保费征收管理工作改革后收支分离，财政部门划款主要依靠税务部门人工传输的数据。由于改革初期运行机制不畅，财政部门对社保费收入、余额情况掌握不准确、不及时，加之税总发〔2018〕180号文未明确改革后国库社保库款户月底是否允许留有余额，导致国库“待划转社保费”账户月底持续留有余额。2019年1至9月，云南省全辖各级国库“待划转社保费”账户累计留有余额14.61亿元①，月均留有余额1.62亿元。其中最为突出的是4月，由于受到社保费划转职责刚刚分离财政未能及时履行划转职责，导致当月国库“待划转社保费”账户留有余额高达10.25亿元，最低为3月0.20亿元（详见图1）。

2.银行机构系统信息化建设滞后，资金入库时间过长。调查显示，在云南省社会保险资金经收银行中，农行收到税务推送的批扣数据后，平均要在20天才能完成批扣缴库，农商行约6天。由于银行机构社保资金信息化建设滞后无法与人社、财政互通、互享，导致社保资金从核定、申报到实际入库时间较长。

（三）其他因素，导致国库对社保资金监督疲弱

1.预算管理各部门之间约束不够，国库监管乏力。《中国人民银行法》《国家金庫条例》和《预算法实施条例》赋予了国库办理国家预算收支业务及监督的职责。但社保费纳入预算内资金管理后，财政部门年初预算中未涉及该项资金，国库只能按财政出具的凭证办理，对其合规性、合法性无从监督。

2.社保资金改革尚未完全到位，实际仍属税务代征收性质。此次改革仅仅是将社保费征收职能划转至税务，但并未实质改变社保资金的核定、管理模式。目前，社保资金征收依然是税务根据社保核定的应征清册，再通过税务征收后缴入国库。

四、意见建议

（一）健全社保资金监管的立法体系建设，完善国库制度建设

社保费监管作为社会保障系统工程的一部分，涉及范围广、内容多，只有完善立法建设，才能加快社会保障工作全面法制化进程。同时，完善现有国库监督工作的规章制度，结合业务发展的新形势，树立“内控优先”的思想。在新业务开展前期及时制定配套的规章制度和操作规程，同时根据业务发展的需要和变化，适时进行修订和完善，确保制度建设与业务发展同步推进。

（二）各方协作加快“费改税”进程

实现真正意义上的“费改税”，而不是当前“费的性质，税的运作”模式。费改税一是税务拥有全面的企业信息及个人收入情况，在核定所得税时即能准确核定社保缴费基数，保证足额征收，应收尽收。二是有利于规范收入来源渠道，增强筹资的强制性，强化社会保险金的征收力度。三是以税收形式筹集社会保险资金，便于建立“收支两条线”预算管理模式。

（三）加快社会保险资金征缴监管信息化建设

将建立综合性的社保资金管理平台摆放在首要位置，人力资源和社会保障行政管理机构、社会保险经办机构以及财政、审计、代理银行等部门应联合建设社会保险管理系统，逐步实现全国联网，资源整合与共享，提高征缴效率，进而提高监管效率。

（四）明确各方职责，齐抓共管，构建适合中国国情的社保资金监管体系

社保资金监督是一个系统的管理工程，需要各部门各司其职，齐抓共管，需要全社会全方位地进行监督，才能取得良好效果。建议进一步明确国库、财政、税务、人社等相关部门的职责权限，全面提升社保资金监督管理和服务水平，不断创新完善社保资金监管机制，共同打造适合中国国情的社保资金监管体系。

注释：

①数据来源：国库统计分析子系统。

范妮娜供职于中国人民银行昆明中心支行;矣建华供职于中国人民银行玉溪市中心支行;尹国君、陈艺供职于中国人民银行德宏州中心支行;李潇月供职于中国人民银行临沧市中心支行;杨韵供职于中国人民银行昭通市中心支行