杨文婷

摘要： 随着国家精准扶贫的深入推进，金融对精准扶贫的支持作用愈加凸显，然而伴随着金融资金的大量投入，扶贫领域的金融风险也逐渐暴露，金融风险的防范及金融支持精准扶贫的可持续问题已成为当前亟待关注和解决的问题。本文根据临沧市金融精准扶贫风险现状，结合宏观层面、政府层面、金融机构层面、贷款主体层面全面梳理金融精准扶贫过程中存在的金融风险并对风险成因进行分析，最后基于风险防范的角度，提出金融精准扶贫可持续发展的相关建议，以便在发挥好金融支持精准扶贫作用的同时防控好金融风险，确保金融支持精准扶贫的可持续。

关键词： 精准扶贫 金融风险 防范 可持续

一、引言

（一）研究背景

金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事，金融活，经济活;金融稳，经济稳。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解金融风险工作，反复强调要把防控金融风险放到更加重要的位置，牢牢守住不发生系统性风险底线，并在中央经济工作会议、全国金融工作会议等多次重要会议和公开场合就金融风险和安全问题作出重要讲话。防范和化解金融风险已上升至国家战略和国家安全的高度，能否防控金融风险、守住金融安全底线，将直接影响我国政治、经济和社会稳定的大局。近年来，随着国家脱贫攻坚的积极推进，精准扶贫、精准脱贫政策大批落地，金融系统认真落实党中央、国务院战略部署，创新金融扶贫政策、组织、产品和服务，为扶贫领域带来大量资金，从而保障了扶贫目标的实现，推动精准扶贫工作取得积极成效。金融扶贫是实现精准扶贫的重要手段， 它对打赢脱贫攻坚战的意义不言而喻，但是，伴随着金融扶贫资金的大量投入，金融扶贫领域中暴露出的风险问题也值得关注。2018年中共中央办公厅出台的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中指出，规范扶贫领域融资，增强扶贫投入能力，疏堵并举防范化解扶贫领域融资风险，这体现出中央对金融扶贫过程中所潜在的金融风险的重视。2019年7月，央行在拉萨召开深度贫困地区金融精准扶贫工作推进会，副行长潘功胜强调，要高度关注扶贫领域金融风险，做好潜在风险的预警、防范和化解，提升金融精准扶贫的可持续性。

当前，从全国来看，金融机构对扶贫领域的支持力度非常大，扶贫工作也取得了斐然成绩。从临沧市的情况来看，临沧市辖内8县（区）均属集中连片特困地区滇西边境片区县，贫困面大，贫困程度深，脱贫攻坚任务繁重。2016年以来，临沧市认真贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的重要决策部署，全市脱贫攻坚工作取得阶段性成效。截至2018年底，全市7个县（区）已陆续完成脱贫摘帽，共有35.44万贫困人口实现稳定脱贫，贫困发生率由2015年的9.85%降至2018年的0.81%，成為全省退出贫困县序列最多的州市。临沧市脱贫攻坚成果的取得离不开金融机构的大力支持及金融资金的大量投入，然而在金融精准扶贫过程中，一方面，要鼓励和引导金融机构积极参与精准扶贫;另一方面，我们不能只关注金融资金投入量的增长，贷款投入以后，还应考虑如何做好后续管理工作，还应关注投入资金的风险情况，以及脱贫攻坚项目结束后所产生的金融风险能否控制和防范。因此，开展金融扶贫的风险防范与可持续性研究具有现实意义上的迫切性。

（二）文献综述

国内学者对金融扶贫风险防范展开了一些学术研究，也取得了一定的研究成果。李含琳（2017）[2]总结了甘肃省金融扶贫是普惠金融的主要形式和扶贫的主要举措，分析了普惠金融中存在的观念风险、结构风险、贴息风险、担保风险、企业风险，提出了防范普惠金融风险应尊重市场运行规律、用“结构贷款”取代“全覆盖”政策、对农村贫困户进行发展和还贷能力评估、担保和抵押要区别执行、尽快建立“全社会信用体系”等建议。赵柳露（2017）[3]分析了金融机构在金融扶贫过程中的信贷风险，提出提高农民思想素质、充分利用金融工具的组合来降低风险、健全内部风险控制机制、创新信贷业务模式的建议。王姣玥、王林雪（2017）[5]提炼出六种典型的精准扶贫模式，对其可能存在的风险进行了识别与分析，并在此基础上构建了精准扶贫模式的选择矩阵模型，从而规避风险，达到扶贫效果最大化，实现脱贫目标。高云鸽（2018）[4]从金融扶贫的现状出发，总结了目前小额信贷、金融支持、多维度助力产业扶贫等模式面临的风险，针对信息不对称、资金不持续、互联网金融以及腐败等风险，提出加大农村资金互助组织的建设、合理利用互联网平台进行金融扶贫、培养具有专业扶贫知识的金融人才、不断创新金融扶贫的形式、充分利用保险助力等建议。冯永坤，李聪聪（2019）[1]认真分析了我国扶贫体系的现状和资金使用及风险防范方面存在的问题，并提出了对应的建立多方合作模式，创新扶贫方式，并完善监管体制的建议。

现有的金融精准扶贫研究文献中对存在困难和问题的研究较多，对金融风险防范的研究相对较少，且在金融风险防范研究中大多是从扶贫效益、扶贫模式方面进行金融风险分析，或是从金融机构的角度对扶贫项目的风险进行分析，鲜有对金融精准扶贫进行全面系统的风险分析。因此，本文根据临沧市金融精准扶贫风险现状，结合宏观层面、政府层面、金融机构层面、贷款主体层面全面梳理金融精准扶贫过程中存在的金融风险并对风险成因进行深入分析，最后基于风险防范的角度，提出金融精准扶贫可持续发展的相关建议，以便在发挥好金融支持精准扶贫作用的同时防控好金融风险，确保金融支持精准扶贫的可持续。

二、临沧市金融精准扶贫风险现状

临沧市金融精准扶贫取得了积极的成效，但也逐渐暴露出一系列的风险问题，值得重视。调查显示，截至2019年6月末，临沧市金融精准扶贫不良贷款540笔，共计4.6亿元，不良率为5.2%，余额占全市不良贷款总额的16%，总体风险凸显，风险防控形势严峻。一是不良贷款、不良率持续走高。2016年以来，精准扶贫贷款持续走高，不良笔数由266笔上升到540笔，不良贷款由6648万元上升到46331万元，增长近6倍;不良率由1.01%上升到5.2%，上升4.19个百分点。分贷款主体看，个人精准扶贫不良贷款笔数增长最多，单位精准扶贫不良贷款余额及不良率增长最快。2016年以来，个人精准扶贫不良贷款笔数增长87.12%，单位精准扶贫不良贷款余额增长6.37倍，不良率上升4.45个百分点。二是关注类贷款占比较高，2016年以来，精准扶贫关注类贷款由40319万元增加到56847万元，增长41%，关注类贷款余额占全部精准扶贫贷款的比例由6.15%上升到6.38%，上升0.23个百分点，潜在风险较大。三是不良贷款向个别金融机构集中，且不良率凸显，临沧市村镇银行虽不良贷款金额较小，但不良率高达88.23%;中国银行精准扶贫不良贷款占全市总量的66.56%，且不良贷款率高达43.83%。

三、临沧市金融精准扶贫风险分析

（一）宏观经济环境不确定风险

受经济下行压力增大影响，临沧市辖内企业遭受重创，部分企业陆续关停。由于临沧市企业量小质弱，整体抗风险能力较弱，因此不良贷款大量暴露，虽然近年来整体经济环境有所好转，但整体经济环境恢复较困难，违约风险较难控制。一是市场不景气，产品价格下跌，导致经营主体亏损;二是市场需求下降，经营主体销量下滑，导致资金无法收回;三是市场低迷，投资失败，导致投资主体资金受损。经营的亏损及投资的损失导致市场风险上升，进而将风险传导至金融机构，造成信贷风险上升。

（二）财政贴息不到位风险

扶贫是政府主导的工程，政府部门出台相关政策号召全社会参与扶贫项目，同时运用财政资金推动扶贫项目开展，临沧市政府运用财政资金建立风险补偿金，采用财政贴息等方式撬动金融资金参与扶贫。近年来，财政涉农资金均是切块下达，整合运用，由各县（区）财政自行安排使用，由于没有明确的比例控制及相关的指导文件，就会存在相互挤占及支出分配不合理情况，尤其随着脱贫攻坚的加快推进，财政扶贫资金也随之大量投入，导致资金紧张，贴息资金到位不及时，产生信贷风险。自2016年以来，在全市发放的精准扶贫贷款中，由于财政贴息不到位造成的逾期贷款共计374笔，金额1786.5万元。按照现行的基准利率计算，财政一年贴息资金大概需要3000-4000万元，大约是目前全市地方一般预算收入的1%，从临沧市2000-2018年的财政收支情况看，一直呈现倒挂，在地方财力不足的情况下，财政贴息风险不容小觑。

（三）财政资金管理不规范风险

臨沧市部分精准扶贫项目贷款是由政府融资平台进行融资，其还款来源主要来自财政预算资金和专项补贴资金，而临沧市财政能力有限，财政收入来源单一，财力严重依赖上级转移支付且绝大部分投入到脱贫攻坚领域，加之没有把政府投融资平台还本付息计划规范纳入当地财政进行安排，部分贫困县财政收支失衡，出现易地扶贫搬迁项目、水利设施建设项目及棚户区改造项目等贷款逾期违约事件，导致信贷风险上升。

（四）担保缺失风险

现行的农户精准扶贫贷款基本是免抵押，免担保，由政府建立风险补偿金，采取政府贴息的方式解决农户贷款、用款的后顾之忧，目前临沧市精准扶贫贷款中，信用贷款占比达17.7%，而在个人精准扶贫贷款中，信用贷款占比达70.8%，这就必然增加了金融资金的运行风险，一旦出现个别，或者大部分农户无法还贷，那就直接形成金融机构的信贷风险。其次，按照政府风险补偿金分担的比例，则转化为政府的债务风险。

（五）信息不对称风险

金融机构在发放贷款时依据中国人民银行的信用报告对贷款主体的信用状况进行评定，但信用报告囊括的信息主要是贷款主体在各金融机构的贷款和信用卡信息，存在信用信息获取不全面的情况，尤其是农村金融市场由于发展不均衡、贫困程度不一等原因，是一个不完全竞争市场，信息不对称现象普遍，金融机构与农户、金融机构与当地企业之间都存在着严重的信息不对称。一是农户的信用信息基本为空白，金融机构对其民间借贷难以掌握，且在评估其还款能力上可能存在偏差，导致双方信息不对称，加之，农户获得贷款后的用途难监测。据部分金融机构反映，存在贫困户获得的生产经营贷款用于建房或消费的情况，导致还款保障降低。二是企业的信用报告信息只包含与金融机构间贷款的信息，不涵盖企业涉及的民间融资等情况，因此金融机构无法真实、全面地掌握企业的信用状况，且企业的贷款资金真正用途也难以掌握。

（六）金融机构管理不规范风险

金融机构为贫困人口提供贷款，需要进行贷前调查，由于建档立卡贫困户多居住在比较偏远的农村地区，且居住分散，贷款数额小，笔数多，难以批量调查，因此发放贫困户贷款的工作成本较高，即使为贫困户发放了贷款，金融机构的贷后管理催收难度大，成本也相对较高。加之金融机构客户经理有限，每个客户经理管理成百上千户贷款，难以实现真正有效管理，因此易造成金融机构疏于贷后管理，增加信贷风险的情况。目前临沧市某县金融机构发放的个人精准扶贫贷款，由于贷后管理不到位，造成47笔计268.16万元贷款逾期。

（七）扶贫对象自身信用风险

金融扶贫贷款资金主要是发放给贫困户用于发展产业，由于贫困户是弱势群体，农业产业是弱势产业，扶贫对象自身风险较大。一是信用意识缺失，由于农村金融知识基础薄弱，信用体系建设相对滞后且不完善，尤其在贫困地区，农户信用意识较弱，还款意愿不强，认为金融扶贫贷款就是扶贫款，是国家给予的，无需偿还，且对政府的依赖性较大，认为政府会为其兜底，因而导致金融债权维护难，个人信用记录恶化。二是还款能力不足，贫困户自身发展能力弱，产业发展和生产经营能力不强，家庭收入不高，第一还款来源存在不确定性。一方面自身还款能力不足，目前临沧市建档立卡贫困户户均年纯收入16327元①，按此收入测算，贫困户收入支撑1至3年期5万元的贷款较为困难。另一方面，产业收入预期未知，贫困户基本上都是发展农业，由于农业产业风险大，一旦种养殖失败或是遭遇自然灾害，则可能导致血本无归，因此贫困户发展产业的收入预期难以保障，能否如期偿还贷款也成未知。临沧市金融机构自2016年以来发放的个人精准扶贫贷款中，截至2019年6月末，有303笔计1338万元贷款，由于家庭困难、收入来源减少等原因不能按时还款，导致本金逾期，引发信贷风险。

四、基于风险防范的金融精准扶贫可持续性探析

（一）加大扶贫产业和产业企业的培育，增强整体抗风险能力，确保产业扶贫的可持续

从产业发展的角度来看，企业和农户发展产业的成功率和收益率是影响扶贫信贷安全性的关键因素，加强农业产业化规划水平，提高企业和农户的产业生产经营能力，是增强金融精准扶贫贷款抗风险能力的基础。一是结合临沧市贫困地区资源禀赋，科学制定产业发展规划，加大蔗糖、茶叶、橡胶、核桃、烤烟、咖啡、坚果等特色优势产业培育力度，着力推进优势农产品向优势产业集中。同时，在现有产业的基础上做大做强，延伸产业链，向初加工、深加工、批发零售、互联网销售等方向延伸，丰富产业品种及产品种类，提高产品附加值及商品化程度，增强扶贫产业发展的持续性。二是加强对产业企业，尤其是农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场及农业专业大户等新型农业经营主体的培育力度，发挥其组织优势、经济带动优势和利益联结优势，将各类扶贫资源链接至贫困对象，同时，积极探索开展“入股+就业”“入股+产品收购”等多样化的帮扶机制，保障贫困户长久、稳定的利益联结，增强对贫困户的帮扶力度。三是政府应鼓励农户积极参与产业发展，引导企业和农户根据市场需要开展经营活动，提高企业和农户对产业市场前景的预见性，增强产业风险防范能力。

（二）健全扶贫资金管理机制，严控政府扶贫项目风险，确保政府扶贫资金的可持续

现行的金融精准扶贫，主要方式是政府贴息、政府担保等，特别是针对贫困户的贷款基本上都是由各级政府的承诺来保证的，所有这些最终都要靠财政收入承担，所以各级政府要统筹好财政资金的使用，避免引发金融风险。一是各级政府要明确自身债务情况，实事求是地评估自身偿还债务的能力，做好每年度的财政收支预算，合理进行扶贫项目举债。二是加强财政贴息制度的落实，各级财政应明确扶贫信贷专项贴息资金，统筹安排好贴息资金的支付，在财政资金整合运用的同时还应当明确各支出领域的占比，不能顾此失彼，同时应加强统一领导，强化监督，市级相关部门应当对各县（区）的扶贫信贷发放情况及贴息情况进行统一领导，加强监督，保证贴息资金的落实，确保财政引导资金的持续性。三是加强财政资金管理，对政府融资平台项目的还款资金要做好统筹规划，严格按照文件规定纳入财政预算安排，制定还款计划，合理安排财政资金使用，确保扶贫项目资金的可持续。

（三）建立健全风险共担机制，分散金融领域风险，确保金融扶贫推进的可持续

一是完善风险补偿金机制。临沧市推进的多项扶贫项目中，只建立了针对建档立卡贫困户的扶贫小额信贷风险补偿金、危房改造贷款风险补偿金等，还未有建立涉及扶贫产业、扶贫项目等相应的风险补偿金。目前，全市产业精准扶贫和项目精准扶贫贷款余额为81.6亿元，占全部精准扶贫贷款余额的91.56%，占比较大，一旦扶贫产业、扶贫项目贷款产生不良，则风险损失全部由金融机构承担，将打击金融机构参与扶贫的积极性，因此，应针对扶贫产业及扶贫项目建立相应风险补偿金，明确风险分担比例，形成风险共担机制，激发金融机构参与扶贫的积极性。二是完善担保机制。目前临沧市只有1家担保机构正常运营，虽然成功引进省农业担保公司在临沧市设立1家分支机构，但是总体担保能力及担保额度有限，对辖内贷款的担保作用不强，政府应加快担保公司的设立或继续引进其他担保机构，有效分担金融扶贫风险，增强金融机构参与扶贫信心，助力临沧市扶贫工程推进。三是完善产业保险机制，增强抗风险能力。临沧市保险市场发展不完善，保险覆盖范围窄，目前农业产业保险覆盖的范围有甘蔗、橡胶、烤烟、玉米、水稻、油菜、能繁母猪等，对农业产业风险的分担作用相对较小，对扶贫产业项目的支撑作用有限，应针对扶贫产业探索建立更多保险产品，健全和完善扶贫产业保险保障体系，扩大扶贫产业保险覆盖范围，并通过保费补贴、费用补贴等方式鼓励和支持贫困户参保，增强扶贫产业抗风险能力，保障扶贫产业发展的可持续。

（四）完善信用信息数据，减少金融机构与借款人的信息不对称，确保扶贫信贷资金运用的可持续

一是加快健全社会信用体系，完善信用信息基础数据库，扩大信息覆盖面，确保各项信息能够及时更新，同时，政府部门可联合工商、税务、金融监管部门、金融机构、司法等部门搭建信息共享平台，加强对企业的财务、信贷、违约等信息的共享，增加信息透明度，努力消除信息不对称问题。二是金融机构要加强贷前审查力度，对企业要进行深入的资金来源去向调查，对贫困户要进行起码的发展和还贷能力评估，不仅要对贫困户的贫困原因、贫困程度等进行分析，而且要对贫困户的造血功能进行评估，尽量掌握全面信息。三是建立农村基层组织、金融机构等多方参与的贫困地区信用等级评定制度，设立专门针对贫困户的信用评价指标，对贫困户的信用情况进行分类定级，作为金融机构发放信贷的重要参考，减少金融机构与贫困户的信息不对称，提高金融扶贫工作效率。

（五）加强金融扶贫资金监管，加快金融扶贫产品创新，确保金融扶贫政策落实的可持续

一是加强贷后管理工作，金融机构对发放的金融精准扶贫贷款要加强监管，及时进行还款提醒，还可以通过走访企业、走访当地贫困户的有效沟通交流，掌握第一手的相关数据，透过贫困户及企业运行过程中的资金使用情况，对于具有巨大疑问的资金问题加大监管力度。二是对参与推荐貸款的政府部门或组织，注重发挥其风险关联体的作用，落实扶贫贷款监督、清收、追偿的职责，并准确把控扶贫信贷资金的流向和使用，加强监督检查，严禁扶贫信贷资金挪作他用，形成新的风险隐患。三是加强金融扶贫产品创新，大力推进林权抵押、应收账款质押、农机具抵押、土地经营权抵押、农房抵押等信贷业务发展，切实满足贫困地区生产经营主体的资金需求，同时，紧密结合贫困地区产业，根据“政府+企业+贫困户”“龙头企业+贫困户”“合作社+贫困户”的产业扶贫带动模式，创新推出金融产品、丰富金融扶贫信贷产品，满足不同层次扶贫经营主体资金需求。

（六）提高借款人的信用意识，创建良好社会风气，确保借款人自身信用的可持续

一是加强金融知识宣传，提高农户思想认识。政府有关部门在推行金融扶贫的同时，应着力营造良好的农村信用环境，通过金融知识进农村、广告宣传等多种形式向农户宣传金融产品、信贷政策的同时，注重加强对诚信度重要性的普及，从根本上提高贫困户的思想认识以及对扶贫贷款的认知度。二是加快城乡信用体系建设。引导、帮助广大群众改变观念，树立诚信意识，优化信用环境，通过建立完善借款人信用评价体系，将农户征信与其所建立的档案联网挂钩，对不同信用等级的借款人实行“差别待遇”，让借款贫困户体会到信用优化与恶化对于贷款产生的差别化影响，从而实现对农户的约束。三是建立失信惩戒机制。政府相关部门应出台相应政策及措施对恶意违约行为进行联合惩治，提高违约成本，树立守信意识，为落实扶贫政策及防范金融风险营造良好环境。

注释：

①数据来源于临沧市扶贫办。

参考文献：

[1]李含琳.加强对农村金融扶贫的风险防范工作迫在眉睫[J].甘肃金融，2017（07）：7-9.

[2]赵柳璐.金融机构在金融扶贫过程中的风险防范及建议[A].贵州省社会科学界联合会.智汇贵州——第二届哲学社会科学智库名家·贵州学术年会优秀论文集[C].贵州省社会科学界联合会：贵州省社会科学界联合会，2017：4.

[3]高云鸽.精准扶贫背景下金融扶贫模式及风险分析[J].金融经济，2018（04）：13-14.

[4]王姣玥，王林雪.我国精准扶贫风险识别与模式选择机制研究[J].农村经济，2017（08）：40-44.

[5]冯永坤，李聪聪.扶贫资金效益与金融风险防范[J].现代管理科学，2019（04）：70-72.

作者单位：中国人民银行临沧市中心支行，经济师