王兆龙,张冰洁,李淑媛

(1.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心,北京 100029；2.中国科学院过程工程研究所,北京 100190)

党的十九届四中全会通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对 “坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”作出系统部署,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对加强生态文明建设的高度重视,为进一步推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供了基本遵循。生态环境治理体系是国家治理体系的重要组成部分。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,对构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系提出明确要求。电子废物非法拆解问题由来已久,尤其是非法拆解引起的生态环境污染问题一直是国内外关注的焦点。

加强电子废弃物拆解过程中环境管理是我国生态文明建设和生态环境保护的重要方面,是打赢污染防治攻坚战和进一步推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容。深入研究电子废物非法拆解问题的背景情况,探究非法拆解形成的原因,对于引导废弃产品进入正规处理企业进行处理、降低电子废物环境污染风险具有重要意义。本研究拟在深入分析电子废物非法拆解问题背景及成因的基础上,针对加强我国电子废物拆解环境管理提出相关政策建议。

1 电子废物非法拆解问题基本情况

1.1 “规范”拆解和 “非法”拆解的界定

按照现行规定,对于电子废物回收处理环境管理,我国存在两套并行的管理制度：一是对目录内产品实行资格许可制度。根据 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(以下简称 《条例》)规定,我国对列入 《废弃电器电子产品处理目录》(以下简称 《目录》)的电子废物实行拆解处理资格许可制度。从事 《目录》产品拆解的企业,必须取得由设区的市级生态环境部门颁发的资格证书。除经省级人民政府批准设立的电子废物集中处理场以外,禁止未取得废弃电器电子产品处理资格的单位和个人处理电子废物。首批列入 《目录》的产品,包括废弃电视机、电冰箱、洗衣机、空调和微型计算机(以下简称 “四机一脑”)。2015年2月,《目录》增补了打印机、复印机等9类产品。二是对目录外产品实行名录管理。依据 《固体废物污染防治法》,原国家环境保护总局出台了 《电子废物环境污染防治管理办法》(以下简称 《办法》),要求有关县级以上环保部门(现生态环境部门)应当及时将符合条件的处理单位(包括个体工商户,下同)列入电子废物拆解利用处置单位名录或临时名录。禁止任何个人和未列入名录的单位从事拆解、利用、处置电子废物的活动。从以上情况看,未按照上述制度规定开展电子废物回收处理活动的单位或个人,均可界定为非法拆解。

1.2 非法拆解集散地背景情况

20世纪90年代,在特定的历史条件下,我国广东贵屿、浙江台州等东部沿海地区初步集聚了电子废物非法入境拆解产业。20世纪以来,随着电子产品普及后报废高峰的到来,一些传统的再生资源产业集聚区,如河北黄骅、山东临沂、河南许昌等经济欠发达、人口稠密地区,也相继形成了电子废物非法拆解集散地。从事非法拆解的经营者多以家庭为单位,开展电子废物手工作坊式拆解,回收塑料、金属等有价资源。近年来,随着中央生态环保督察的全覆盖,以及电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿的深入开展,各地依法取缔了一大批缺少生产经营手续,不符合环保要求的电子废物拆解作坊,有效控制了电子废物非法拆解引发的环境污染。但不可否认,由于存在经济利益,在一些传统的电子废物非法拆解集散地,个体拆解作坊 “化整为零”,躲避环境监察执法,私拆滥解电子废物的情形依然可能存在。

1.3 非法拆解的主要情形

非法拆解并非仅集中在非法拆解集散地或处理作坊,从家电废弃到最终收集进入规范拆解企业的任一流通环节,均可能存在非法拆解情形。一是 “收荒者”就地拆解。城市 “收荒者”数量群体大、趋利性强,是我国社会源电子废物回收的主要力量。在废弃家电最终进入规范企业处理前,“收荒者”通常对废弃家电进行初步拆解,拆除冰箱、空调压缩机的连接铜管等高值金属,随意丢弃冰箱保温层材料等低值材料,严重损害电子废物规范处理的环保成效。据了解,在具备简易拆解场所的前提下,只要单台利润能够增加10元以上,“收荒者”便倾向于自行拆解废弃家电。二是中间商间歇性拆解。中间商具有固定货场,辐射半径在100公里左右,是规范拆解企业的主要供货商。当上游供货者利润诉求过高,或转交规范拆解企业无利可图时,容易诱使中间商在自有货场开展非法拆解。拆解方式类似于 “收荒者”的就地拆解,通常以家庭为单位,没有环境治理或劳动保护设施。三是专业作坊非法拆解。此类作坊主要存在于电子废物传统集散地,大多兼营废塑料、废金属等电子废物拆解产物回收业务,熟悉家电产品结构和资源价值属性,能够结合市场行情分析规范拆解企业进货价格。非法作坊几乎不存在税收、环保治理成本,能够与规范拆解企业形成竞争关系,在当地再生资源市场具有一定影响力,甚至也是规范拆解企业的合作供货商。

2 废弃电器电子产品非法拆解问题产生原因分析

2.1 规范拆解企业竞争力不强

虽然我国设立了废弃电器电子产品处理基金,为企业规范拆解处理电视机、电冰箱、洗衣机、空调和微型计算机提供费用补贴,但与非法拆解相比,规范拆解企业除需承担20%左右的税负外,还需持续加大环保合规投入,并支付企业雇佣人员的社会保障费用。而电子废物非法拆解作坊除正常运行所需的设备、劳务成本外,基本不存在税收和环保投入负担。此外,由于废弃电器电子产品处理基金的拖欠发放,绝大部分规范处理企业面临较大的财务成本压力,与电子废物非法拆解开展竞争的实力不强。

2.2 基金补贴涵盖产品范围有限

与发达国家宽泛的电子废物管理目录不同,我国废弃电器电子产品处理基金的补贴范围仅涵盖废弃家电“四机一脑”产品,大量补贴范围外电子废物的回收处理未能得到有效的环境经济政策支持。联合国大学数据显示,2015年我国 “四机一脑”规范处理总量仅占全社会广义电子废物产生总量的28%,仍有相当一部分电子废物实际上经由非规范部门处理,或混入城镇生活垃圾填埋。此外,虽然 《条例》实施的初衷是针对重点产品开展优先管控,并通过基金补贴扶持政策促进规范处理企业做大做强,但由于存在大量目录外产品处理需求,受经济利益驱使,电子废物非规范拆解行业难以根除,形成与规范处理企业并存的局面,一旦政策环境发生重大变化,极易引发非法拆解死灰复燃。

2.3 基层环境监察执法难度较大

电子废物非法拆解从业门槛极低,不需要专门的场地和处理设施,从业人员仅需借助少量工具即可完成有价资源拆解分离。从实际情况看,由于从业人员主要采取家庭作坊式生产,且分散隐蔽在农村或城乡接合部地区,因而开展日常环境监察执法存在较大难度。电子废物拆解产物收集环节参与者多为个体从业人员,社会流动性较大,管理部门对他们缺乏有效管理的抓手,难以构建电器产品废弃、流通和处理全过程监督管理链条。此外,电子废物非法拆解的违法成本较低,且从业人员普遍社会层次不高,容易引发社会困难群体就业稳定问题,除采取刑事强制措施外,难以对违法责任主体实施威慑性惩戒。

3 政策建议

3.1 加强宏观政策支持,提高规范企业竞争力

一是强化生产者责任延伸的制度内涵。从发达国家实践经验看,电子废物规范处理企业普遍缺乏自我造血能力,电子废物环境无害化回收处理离不开持续的外部资金、政策支持。建议结合 《固体废物污染环境防治法》修订和生产者责任延伸制度推行工作,除依法缴纳废弃电器电子产品处理基金外,推动生产者进一步落实废弃产品的回收处理责任,建立责任考核机制,引导生产者积极主动支持规范回收企业发展。二是加大财税政策支持力度。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》设置条件较为苛刻,现有的规范拆解处理企业普遍难以享受增值税即征即退优惠政策。建议有条件放宽政策适用门槛,细化实施范围标准,降低规范处理企业税负成本,提高企业综合竞争力。

3.2 完善基金配套政策,促进废电器规范回收

一是优化基金补贴模式。由于基金按照规范拆解处理废电器数量计算补贴金额,一些主要零部件完整,但无法以整机形式上线拆解的废电器不能申领拆解处理基金补贴。建议从实际情况出发,充分考虑废电器在流通环节中易损坏的情况,按照产品重量或数量折算系数,对不能以整机形式上线拆解的正常废电器予以适当补贴,最大限度引导废电器进入规范企业处理,降低私拆滥解环境风险。二是加强规范回收体系建设。从目前情况看,国内废电器规范回收体系和管理机制建设较为滞后,废电器回收主要依靠城市非规范个体商贩开展,普遍存在中间流通环节私自拆解的情形。建议按照部门职责分工,加快废电器规范回收体系建设,加强政策解读和宣传贯彻,鼓励机关事业单位、国有企业将废电器交由规范回收企业,促进行业健康发展。

3.3 强化属地监管职责,完善环境监察执法

一是修订目录外产品环境管理政策。现有政策主要集中在目录内废弃家电产品,对于目录外产品缺乏有效环境管理抓手。建议结合 《固体废物污染环境防治法》修订工作,统筹研究修订2008年出台的 《电子废物环境污染防治管理办法》,完善基层部门属地监管职责,加强目录外电子废物环境污染风险管控。二是进一步强化基层部门属地监管职责。建议结合目前已深入开展的重点区域强化督察工作,在京津冀、长三角和汾渭平原等传统拆解集散地区域,安排网格员进行电子废物非法拆解专项排查,督促地方政府落实属地监管责任,对电子废物非法拆解形成有效震慑。三是建立常态化举报处理机制。建议结合环境保护12369举报热线服务,建立电子废物非法拆解举报奖励机制,完善基层部门联合执法,持续强化电子废物非法拆解打击力度。

4 研究小结

强化电子废弃物拆解过程中环境管理是加快我国生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。深入研究电子废物非法拆解问题的背景情况,探究非法拆解形成的原因,对于引导废弃产品进入正规处理企业进行处理、降低电子废物环境污染风险具有重要意义。研究发现,电子废物非法拆解问题由来已久,其存在于从家电废弃到收集进入规范处理企业的任一流通环节中,主要情形包括 “收荒者”的就地拆解、中间商间歇性拆解、专业作坊非法拆解等。研究提出,规范拆解企业竞争力不强、基金补贴涵盖产品范围有限、基层环境监察执法难度较大是电子废物非法拆解问题产生的主要原因。因此,为促进电子废物进入规范企业处理,一是需要加强宏观政策支持,提高规范企业竞争力；二是要完善基金配套政策,促进废电器规范回收；三是要落实属地监管职责,强化环境监察执法。