●王 谦 李天云 杜 钰

乡村治理是国家治理的重要单元和关键领域，也是国家治理的突出短板和攻坚领域。改革开放以来，中国乡村治理随着工业化、市场化、城镇化、全球化和信息化的发展处于不断变迁之中。在中国乡村治理70年的征程中，可以划分为政社合一、乡政村治、三治融合三个历史性的阶段。新时代乡村治理要进行适应性的调整以契合乡村振兴战略和新型城镇化战略。在中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的大背景下，乡村治理作为国家治理多领域、多层次、多维度制度安排的核心领域、基本单元、关键维度，进一步加强顶层设计，持续优化治理结构，提升协同治理效能，形成制度合理，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要支撑作用。进入新时代，找差距、补短板、强优势，加强和改进乡村治理，推动乡村治理“正其制度”，因时而进、因事而举、因需而新，培养制度意识，形成制度自觉，坚定制度自信，凭借制度自强，是乡村治理的理性选择和必由之路。

乡村治理可以划分为政社合一的乡村治理1.0版、乡政村治的乡村治理2.0版、三治融合的乡村治理3.0版以及四治合一的乡村治理4.0版。关于乡村治理政社合一和乡村治理乡政村治，学界已有大量研究故而不再赘述，乡村治理三治融合虽然在中国实践已久，但是直到十九大报告才正式从官方文件中提出，即“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]。在十九大报告提出三治融合以后，关于三治结合的乡村治理体系的研究如火如荼。近期，国务院进一步出台了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，以指导意见中提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的目标指向和格局塑造为标志，开启了乡村治理的4.0版，可以将其总结为“自治为体、法德两用、技术赋能”的最优型善治。要实现最优型善治，需要明晰乡村治理过程中存在效率与平等失衡、发展与稳定失序、生产要素流出与引进失谐、公共文化失语、村规民约激励约束失效等多重困境，并且出现了乡村居民生存的原子化碎片化、乡村组织形态软弱化涣散化、乡村治理制度内卷化悬浮化以及生态环境污染的叠加化扩散化的异化倾向。进入新时代以来，乡村治理变革在回应社会主要矛盾转化的过程中出现了多重转向，四治合一的乡村治理格局成为中国乡村治理走向优治实践的应然选择，乡村治理中涌现出来的典型案例和优治实践也蕴含着更加契合乡村综合现代化的多维诉求，因此要持续加强和改进乡村治理，打造乡村治理的中国之治。

一、新时代乡村治理的矛盾转化与多重转向

（一）乡村治理变革因应社会主要矛盾转化

十九大报告指出，中国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中不平衡不充分是理解矛盾转化的症结，也是推动矛盾解决的关键。在城乡二元体制下，乡村治理的不平衡不充分已经成为制约乡村振兴和推进城镇化转型的“阿喀琉斯之踵”，乡村治理出现了多重困境，集中表现在五个方面：第一，效率与平等失衡。在城乡发展过程中城乡居民收入、基本公共服务等方面出现了一些不平等现象，在起点不平等、过程不平等、结果不平等方面出现了阶层固化的倾向，形成了马太效应。第二，发展与稳定失序。在市场经济快速发展过程中，由于适应性的治理体制、机制和规则尚未建立健全，在市场化、全球化和信息化浪潮的冲击之下，社会总体上稳定，但仍然存在一些群体性事件，严重影响了乡村居民的幸福感、安全感和获得感。第三，生产要素流出与引进失谐。乡村人才流失、资源流失、资金流失、土地流失成为了乡村空心化与乡村振兴发展困难的最大障碍，与此相反的是人才引进困难、资源下乡困难、教育下乡困难、资本下乡困难、项目下乡困难。第四，公共文化失语。文化衰落、道德滑坡是乡村发展过程中存在的问题之一，中华民族传统优秀文化在部分村庄呈现出衰落之势，一时间导致了乡村公共文化失语。第五，村规民约激励约束失效。在乡村政治生活中的政治冷漠充分说明了村规民约激励约束失效的困境，即乡村居民不愿参与、无力参与、被动参与，形式性参与取代了实质性参与。由此，乡村不可避免地出现了居民生存的原子化碎片化、组织形态软弱化涣散化、治理制度内卷化悬浮化以及生态环境污染的叠加化扩散化的异化倾向。近年来，随着国家大力支持和推进三农事业发展，城乡发展和乡村治理不平衡不充分的情况不断改善，在乡村振兴、精准扶贫以及推进三治结合的乡村治理体系等政策的规范和引导下，在学界、政界等社会各界的协同推动下，乡村治理稳中有进、良性发展，出现了多重转向。

（二）第一重转向：基层政权从悬浮到下沉

基层政权的悬浮化具有多方面的成因，乡镇政府公共服务能力相对下降、汲取和渗透能力弱化、基层干部“离农化”、压力型体制下基层政权科层化以及农村空心化、农民的原子化、功利化导致“无政治”农民的增加是基层政权组织体系和治理权威弱化的主要成因。[2]这也是小农经营效益下降和乡村治理能力下降的重要原因。加之项目下乡、资本下乡、公司下乡等举措的进一步异化拉扯，基层政权悬浮化更加严重，弱势农户受到强势的政治-资本-技术共同体的剥削程度加深，乡村居民当家人的角色出现异化，村级组织则成了基层政权的办事员和资本的代理人，由此导致了乡村治理公共性的消解和合法性权威的丧失。为了推进解决基层政权悬浮化的问题，推动基层政权从悬浮型向下沉型的转变，学界提出了政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡以及服务下乡等诸多举措，取得了良好的成效，但依然存在一定的困境。因此，有学者提出了“治理下乡”的新举措，主张以“乡镇政府职权科学化、组织科层化、行为法治化以及治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化”来推进基层政权从汲取型、悬浮型向下沉型转变。[3]尤其是在精准扶贫等举措实施以来，下沉型政权建设已经取得了明显成效，基层政权从悬浮型政权向下沉型政权的转变对于理顺乡村治理与乡镇领导即治理权与领导权的关系具有关键性和基础性作用，是新时代乡村治理的第一重转向。

（三）第二重转向：从单一管理到多元治理

乡村管理单一化是指乡村社会管理过度依赖国家自上而下的渗透、吸纳和科层化，自治能力、自治机制、自治意识随着村规民约激励约束的出现低效的现象。究其原因，在于村民个体、村民组织和社会组织治理主体角色的认知模糊和参与缺位以及乡镇政府和村委会的越位、错位。一方面，乡村管理单一化是由政权悬浮化造成的。基层政权的科层化和乡村政治的行政化导致了基层政权成为乡村治理的单一主体，形成了单向度的管理。另一方面，市场化浪潮的冲击，使得农民原子化和功利化，形成了政治冷漠，导致了乡村政治的异化，即去政治化，从而造成了乡村治理的主体缺位。随着治理理论和善治话语的引入，乡村治理呈现出一元管理到多元治理的趋势，随着治理民主的推进，并逐渐制度化。[4]在十八届三中全会上，中共中央实事求是、与时俱进地提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的国家治理方略，并进一步在十九届四中全会上审核通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全方位推动国家治理现代化。《决定》在第九条“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”中指出，要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，坚持和发展新时代枫桥经验，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。可见，随着乡村治理体系和治理能力现代化的推进，党、政府、社会组织、乡村组织和乡村居民的关系进一步理顺，乡村治理从一元主导到多元共治的格局也将逐步实现制度化保障。[5]

（四）第三重转向：从行政异化到回归自治

基层政权从悬浮到下沉以及乡村治理主体从单一管理到多元治理的转向，是乡村治理从行政异化到回归自治的重要基础。乡村治理从行政异化到回归自治的过程，始终伴随着基层政权从悬浮到下沉的调整，始终伴随着治理主体从单一管理到多元治理的回归。行政异化主要表现为乡镇政府剥夺和垄断了乡村的治理权，而没有很好地发挥乡村治理的领导权，对于村级组织而言则是既没有领导权也没有治理权，乡村组织科层化和行政化。“上面千条线，下面一根针”，乡村两委成为了乡镇政府的办事员和跑腿工，造成了角色错位。新时代以来，乡村治理回归自治的步伐加快。自治组织行政化、村支两委不在场、农民态度冷漠化的异化倾向得到纠正，基层政权与乡村组织的关系逐步理顺、角色逐步厘清，领导与治理、支持与决策的职能划分逐渐清晰，乡村党建进一步强化和规范，村支两委的作用日益彰显，农民参与的积极性有所提升。与此同时，基层政府主动下沉，引领农民回流，鼓励农民创业，推动市民下乡、能人回乡、企业兴乡，推动乡村组织配强第一书记，培育乡村贤能。[6]乡村治理呈现出从行政异化到回归自治的第三重转向，乡村治理逐渐实现了自治主体回归、自治意识增强、自治能力提升、自治机制发力、自治制度整合及自治效能彰显的良性转向。

（五）第四重转向：从二元割裂到一体发展

新中国成立以来工作重心从农村转移到城市，国家政策也明显地具有城市偏向性，而农村则直接或间接地受到政策歧视的影响，并表现出鲜明的阶段性特征：偏向形成的建国初期、固化加强的计划经济时期以及渐有改善的改革开放时期。[7]尤其是20世纪60年代以来，户籍制度、国家土地制度以及财政支出制度的进一步固化加剧了城乡发展不平衡状况，改革开放以来虽然制度方面有一定改善，但是在体制因素、发展阶段、市场机制和历史惯性等多重力量作用下，城乡差距仍有扩大化的趋势，城乡二元结构明显、一体化程度偏低的结构性问题依然存在，农村公共服务体系不健全不完善，农村经济增长潜力释放缓慢，农民获得土地增值收益偏少，城乡统一就业市场的制度隔阂较大，普惠性的农村金融体系建立进程缓慢。[8]十八大以来，随着全面深化改革、精准扶贫、乡村振兴战略的展开以及党中央对“三农”事业的高度重视、认真对待和大力支持，我国“三农”事业取得了历史性成就、发生了历史性变革，农业不断升级、农村不断进步、农民不断发展，农村现代化快速推进，取得了阶段性胜利。在基层政权从悬浮到下沉的第一重转向、从单一管理到多元治理的第二重转向以及从行政异化到回归自治的第三重转向的推进过程中，城乡发展也逐渐呈现出从二元割裂到一体发展的良性趋势，城乡二元结构的剥削性不断弱化的同时其保护性功能不断增强，城乡关系也从依赖寄生转向和谐共生。中国经济发展进入新常态发展阶段，城乡一体化一方面呈现出农民增收困难和市民化缓慢、发展不均衡不充分凸显的不利局面，另一方面也表现出城乡差距持续缩小、城乡要素流动双向互动、政策偏向从城市向农村转移、综合配套改革渐次铺开、城乡新型制度体系加快建构的有利局面。随着社会主要矛盾的转化，从二元割裂到一体发展构成了乡村治理的第四重转向。乡村治理的多重转向既是乡村治理体系和治理能力现代化的客观趋势，也是回应和适应社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分的理性选择。

二、新时代乡村治理的维度透视与善治选择

（一）主体维度：乡村自治机制与内源动力

自治是乡村治理的主体维度，是自治、法治、德治、技治体系的“排头兵”，人的类本质和主体性内在地决定了自治是人类治理的关键和核心，并且随着文明的推进不断从自发走向自觉、自主和自力。“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”，推动构建完善乡村自治机制，激发乡村治理的内源动力，优化乡村治理的自治生态，既是乡村组织结构的内在要求，更是顺应治理重心下移的主动选择。自治与自律对应的是他治与他律，强化村民的自主意识、培育村民的自律意识、坚持村民的主体作用是新时代乡村治理体系和治理能力现代化的首要任务，是解决乡村治理主体回归、克服行政异化的关键所在，是推动乡村治理有效运转的动力之源。在自治、法治、德治的融合、互嵌和组合中，乡村治理依据自律和他律的治理原则以及德治和法治的治理方式分为德主法辅型自治、法主德辅型自治以及德法均衡型自治[9]。无论从国家制度取向还是乡村治理实践来说，自治都是乡村治理的本质属性。从“个体-组织-制度”三个层面优化乡村自治，有利于改善基层政权悬浮，推动乡镇政府职能转型，更加突出乡镇政府的领导和服务意识，推动基层政府理性化，实现从政府一元垄断到基层政府、社会团体、乡村组织和村民多元共治的转变，着力解决去政治化的村民“政治冷漠症”、去组织化的村组“软弱涣散症”、去自治化的乡村“行政异化症”以及去角色化的“错位越位缺位综合症”，在乡村振兴战略和新型城镇化战略的协同效应下以自治机制推进城乡发展从二元割裂到一体推进。

（二）功能维度：乡村法治机制与秩序保障

法治是国家治理的基本方式和优先选择，法治具有保障性和建设性的双重功效，法治机制是乡村作为生产生活空间与治理空间的主要秩序保障和规范发展的重要引领。中国是一个具有深厚的法治思想的大国，中国传统治理模式被经典地总结为“外儒内法”，近现代以来在我国更加善于运用法治思维和法治方式治国理政，做到了形式法治与实质法治的统一，法治体系成为国家治理现代化的重要组成部分和主要的制度载体，形成了中国特色社会主义法治道路。长期以来乡村治理处于边缘化和真空状态，一方面封建法制受到战争破坏失去规范约束作用，百废待兴的过渡时期法治体系尚未建立健全，法治方式并未受到国家和政府的应有重视；另一方面，随着改革开放，城镇化、工业化、市场化、全球化、民主化、信息化等给中国乡村法治带来了新的挑战和难题，法治滞后带来的混乱成为乡村发展的主要障碍，尤其是近年来随着互联网、大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术以及基因编辑等生物技术的不断发展，法治滞后的情况更加凸显。因此，乡村出现了传统的法治权威衰落和新的乡村法治体系严重滞后的双重制约，以致于乡村公共权力失范，乡村维权机制失效。十八大以来，依法治国、依法执政、依法行政等不断推进，法治国家、法治政府、法治社会建设成效突出，法律的刚性约束机制不断发力，良法善治正在从目标变为现实。在治理实践中形成了乡村治理的“枫桥经验”，法治乡村、清廉乡村、平安乡村、和谐乡村建设不断推进，乡村共同体的权责利关系不断理顺，在国家治理现代化的战略指引下乡村治理机制不断优化，乡村法治迈上了新台阶。

（三）价值维度：乡村德治机制与规范引导

以德立国、以德治国是中国优秀的历史传统，德治作为一种乡村治理中的软治理，具有低成本高效率的鲜明优势。法安天下、德润人心，道德是基石，法律是准绳，法治与德治是刚柔相济、互为补充、协同发力的。习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上讲话时强调：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥德治的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”在我国乡村发展转型的过程中，城镇化、工业化、市场化、全球化、民主化、信息化不可避免地对德治造成了暂时性和过渡性的破坏。道德滑坡、社会失信、违法乱纪成为了改革开放以来社会治理的一大痛点，对推进乡村德治形成了一定阻碍。主要表现在三个方面：第一，封建制度下过度强调和依赖伦理治国的方式在内忧外患的中国出现了不可持续的困境，人们对传统伦理治国的方式进行反思、批判和抵制，甚至出现了全盘否定和非理性的破坏行为，道德的作用受到质疑，德治一时间受到阻碍；第二，改革开放以来市场观念的极大冲击，使得乡村社会从熟人社会向半熟人社会和陌生人社会转变，乡村共同体的利益基础、关系链条、文化共识等不断削弱，一时间乡村公共文化失语，公共道德激励约束失效；第三，乡村的本土文化受到冲击，拜金主义、极端个人主义等一系列非主流、不健康的文化糟粕蜂拥而入，对主流意识形态形成了挑战。21世纪以来，在社会主义核心价值观的引导和党中央的高度重视下，乡村德治机制不断落实落细，村民思想道德建设取得了显著成效，近期的扫黑除恶专项斗争则更进一步地推进形成乡风文明的治理景象。在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》出台后不久，中共中央、国务院又印发了《新时代公民道德建设实施纲要》，阐明了乡村建设的总体要求、重点任务，强调深化道德教育引导，推动道德实践养成，抓好网络空间道德建设，发挥制度保障作用，加强组织领导。系列制度文件的出台，正在不断推动着乡村治理走出更好的德治之路。

（四）工具维度：乡村技治机制与赋能升级

技术治理是中国乡村治理的新路向，技治是乡村自治、法治、德治体系的新维度。“技术治理已成为当前中国社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑，基本特征是强调风险控制、事本主义原则以及工具主义地动员社会。”[10]随着信息化社会的不断发展，互联网、大数据、人工智能、物联网、云计算、区块链等新兴信息技术的纵深发展，信息化已经成为乡村治理的重要社会现实，适应信息社会的发展变化，以信息技术优政惠民兴业，推进乡村治理整合优化、提质增效已经成为必然选择。[11]《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提出，“科技支撑”是现代乡村治理体制建设的指导思想内容，日新月异的治理手段成为乡村治理现代化的加速器和凝合剂，成为乡村治理范式升级的显微镜和望远镜，随着大数据治理模式、物联网治理模式、区块链治理模式等政府治理模式的兴起、发展和实践，乡村治理数字化、精细化、专业化、智慧化成为大势所趋。[12]依靠大数据、物联网、区块链、云计算、5G等科技治村兴村强村，推动乡村治理结构转型和治理方式升级，将科技治理的思维、方式和运行机制贯彻到乡村治理的实践之中，以技治整合自治、法治和德治的合力，发挥协同效应，有利于打破乡村治理困境，填补乡村治理空白，节省乡村治理成本，激发乡村治理活力，开拓乡村治理的视野，推动乡村治理赋权增能，发挥自治、法治、德治的整体效能，实现从自治、法治、德治和技治的融合发展，从改进型善治向最优型善治迈进，加快推进乡村治理体系和乡村治理能力现代化。

（五）善治选择：从三治融合迈向四治合一

工具维度或科技维度是乡村治理的新维度、新路向和新逻辑，技治是乡村自治、法治、德治体系持续建立健全的不可或缺的重要补充，是发挥自治、法治、德治协同效应的善治选择。善治是通过政府与公民之间积极而有成效合作达到公共利益最大化的治理，由合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、廉洁、稳定、公正十个基本要素构成，是有效的、健全的、良好的、理想的总体性治理。结合乡村治理实践，从善治要素来对乡村治理维度进行检视，要实现乡村治理的高参与性、高秩序性、高回应性、低成本性、高效率性、高稳定性、高公正性、高透明性，必须发挥自治、法治、德治、技治的协同效应。（见表1）

进一步对自治、法治、德治、技治进行不同的组合，能够得到乡村治理的不同类型，理论上可以将其分为四种善治类型：单一式理想型善治、两两式组合型善治、三三式复合型善治和最优型善治。（见表2）结合善治要素对乡村治理维度的检视，可以得出这样一个结论：新时代乡村最优型善治的实现需要发挥自治、法治、德治和技治协同效应。[13]只有自治、法治、德治和技治协同才能实现最优型善治，或者称之为优治（optimal governance）。只有这样，才能适应和把握我国社会主要矛盾转变下乡村治理的多重转向，实现自治机制、法治机制、德治机制和技治机制的机制合力，激发村民自治的内源动力、为乡村振兴提供秩序保障、为村民生活提供规范引导，实现乡村治理赋能升级。

表2 善治的组合类型分析

结合中国乡村治理典型案例与优治实践，适应中国从农业社会向工业社会和知识社会的综合现代化转型，持续推进加强和改进乡村治理，在三治合一的基础上增加“科技支撑”这一科技维度，实现从三治合一式善治向四治融合式优治升级转换，迈向最优型善治即优治，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村治理体制，才是形成共建共享共治的乡村治理格局，打造新时代乡村治理的中国之治，实现乡村治理的范式跃迁。（见图1）

图1 从三治合一式善治组合向四治合一的最优型善治迈进