任惠

【摘要】校外教育机构作为比较典型的事业单位，不同于其他社会办培训组织，重点培养青少年的創新意识和实践能力，是具有显著公益性的事业单位，其内部控制的建设相对比较落后。近年来，随着行政事业单位内部控制建设的指导意见、法规、规范以及相关著作相继面世，构建一套校外教育机构内部控制框架已不是难事。然而，内部控制建设过程中，校外教育机构遇到一些常见的痛点，如内部控制监督问题、内控实行中岗位紧缺问题、内控合规性和效率性的平衡问题、内控信息化薄弱等。就校外教育机构内控建设中的痛点问题展开研究并极力寻找提升内控有效性的对策，以期为校外教育机构内部控制评价优化和有效性提升尽绵薄之力。

【关键词】校外教育机构 内部控制 有效性

校外教育机构，是青少年接受社会教育的支撑和载体，是培养青少年创新意识和实践能力的重要阵地，在服务广大青少年成长中发挥着不可替代的作用。随着青少年发展的多元化，校外教育机构的业务最初只是兴趣培养，后来逐渐扩展到主题活动开展、同类机构合作交流、儿童博物馆活动、采风研学活动、家庭教育活动等。业务的繁荣发展，给校外教育机构的财务管理提出更高的要求，校外教育机构内部控制建设的需求日益明显。2013年，方周文、张庆龙和聂兴凯等人合作编写了《行政事业单位内部控制规范实施指南》，作为行政事业单位内部控制培训指定教材，为校外教育机构内部控制建设提供了指引性帮助，笔者也根据规范、指引等结合儿童中心内部的实际情况，构建了业务层面内部控制框架。但是，内部控制建设过程中，内部控制有效性问题掣肘单位的办事效率和资金效能，内控有效性提升的需求凸显出来。基于此，本文从内控建设中的痛点和对策展开研究。

一、影响校外教育机构内控有效性的因素

影响校外教育机构内部控制有效性的因素，可分为三个层次，一是内部控制薄弱环节，包括组织架构、岗位设置、内控环境等问题，也包括内控合规性和效率性的平衡问题等;二是内部控制的监督问题，包括监督职能、监督机制的建立，监督人才的培养;三是内部控制的评价问题。

1.内部控制合规性和效率性的平衡问题

内部控制建设过程中，合规性和效率性的平衡问题至关重要。合规性的要求是内部控制整体有效的重要保证，但是，过分追求合规性会让整个单位陷入繁琐的授权签批、同一经济事项反复签字、审核、返工等事务中。同时，内部控制的合规性有一个重要原则是不相容岗位分离，所以内控流程梳理过程中，岗位的设置必须考虑到所有的制衡关系。比如，预算管理控制中，预算编制和预算执行要分离，经办和审核要分离，预算执行和评价要分离等等，但是实际执行过程中，单位存在岗位紧缺的问题，往往预算编制和执行虽然是不同岗，但是同一人执行。行政事业单位广泛存在这个问题，王嘉荣认为校外教育机构预算管理中，过分依赖财务人员而缺乏应有的岗位设置，李秀平认为行政事业单位存在单位人员少、混岗、一人多岗、顶岗等现象，容易造成权责不清，大大影响内部控制有效性。

2.内部控制监督问题

内部控制建设完成后，内控监督体系不完善是行政事业单位面临的共同问题，焦素芬认为监督体系不完善是部分行政事业单位面临的问题，主要表现为监督机制未建立、不科学、缺乏外部监督机制等三个方面。监督体系不完善让内部控制得不到有效落实，或者只是追求形式上合规会让内部控制形同虚设。比如，校外教育机构的收入控制中，所有的收入控制开始于获得收入的依据，包括订立的合同、招生协议等，依据的核心是价格的订立，内部控制的核心是培训课程价格的订立是否遵循公益性原则，是否合理，从而从源头上保证收入的合规性、完整性。再如，国有资产房屋等的出租出借价格订立是否经过调研比价，是否能完整体现资产价值，是否过高或过低等，是内部控制的核心问题。收入控制中，监督就显得尤为重要，因为合同或协议订立后，催收款项、优惠管理、退费管理等按流程管理可以轻松得到有效控制，但是，定价是否经过科学论证、是否经过集体有效决议等需要独立专业的判断。形式上，合同协议、招生简章等手续齐全，决策程序完整并不足以说明收入得到有效控制。

所以，内部控制执行中的监督需要独立的部门、专业的人才、完善的机制去开展工作。然而，实际工作中，行政事业单位多数设置党委（纪委）办公室或者审计室作为监督部门，但是缺乏专业的内部控制人才，甚至缺乏财务、审计相关专业背景。内控监督多数会成为财务处的职责。但是，所有的经济事项，财务处无可避免都是参与者，很难做到自己监督自己，且保持中立和专业。

3.内部控制评价问题

除了日常监督，内部控制定期评价也非常重要，内部控制评价可以改善内控环境、提高风险意识、提高内控有效性，但是，自从行政事业单位相关法规相继发布实施以来，我国行政事业单位的内部控制建设也颇有成效，然而相关法规并未涉及实施细则，缺乏相应的内部控制有效性评价体系。对多数行政事业单位尤其是校外教育机构而言，内部控制的构建尚在初级阶段，并未投入运行或者运行不成熟，内部控制评价的工作还不具备开展的条件，评价指标体系的构建也缺乏土壤。但是，内部控制评价从某种意义上来说是保持内部控制体系活力的重要手段，因为内部控制体系是需要与时俱进的，并非构建一套框架就完成了。需要在日常执行中实施，定期评价之后，及时修整，也需要随着业务的发展变化，不断地微调更新，从而保持内部控制的有用性。

二、内部控制有效性提升对策

1.内控建设须结合单位实际情况有的放矢

内控建设的过程中，内控框架的构建各单位大同小异，但是，实际建设过程中，除了常规控制外，应特别注重校外教育机构的特色，针对薄弱环节有的放矢。这需要做到以下几个方面：首先，内控建设之初，要做足调研准备，把旧制度和流程完整梳理一遍。同时，深入调研经办职工对关键核心业务和频率高的业务流程的看法和意见。其次，制定流程之前需要深入梳理经济业务，根据调研结果，重新理顺经济业务，坚持内控原则的基础上，尽量简化流程环节，尽可能缩短经办人的办事时间。第三，要充分识别单位的薄弱环节，有针对性设置内部控制措施。如人员缺少的单位，在编制和能力允许的范围内尽快完善岗位人员配备，如果短期内做不到人员补充，要在保证岗位充足的情况下，交叉设岗，一人多责，并做好关键核心岗位的技术培训。当然，一人多岗设置需要综合考虑各方因素，如人员素质、专业技术水平、岗位具体要求、岗位特点等各方因素，如果是年龄较大的老职工，就应尽量避免一人多岗的安排，如果是年轻职工，学习能力极强，可以在充分培训考核的基础上安排一人多岗，且长期时间内，一人多岗的现象会一直存在，所以，科学设置和安排尤为重要。

2.尽可能完善监督体系

面对多数校外教育单位监督职能不完善的问题，可以从两个方面努力来确保监督到位。一是寻求外部监督。寻求专业的第三方，包括咨询公司、会计师事务所等专业中介结构每年度进行单位内部控制执行评价，出具专业评价报告，事业单位从上而下推行内控薄弱环节整改，对整改问题建立清单，备案记录，跟绩效考评挂钩，从而借助外力完成监督职能。二是尽力完善内部监督。招聘专业的审计或财务人才，补充党纪委的人才缺失，专门从事内部审计、内控监督等业务。同时强化党纪委、审计等部门的地位和监管职能;或者从现有人员中选取不同职能部门的人员组成内控监督小组，由单位一把手任组长，建立监督工作机制，进行交叉监督，财务和相关专业人员进行业务活动的监督，如合同订立、定价等的合理性监督，相关内控措施的落实监督，等等。党纪委进行财务收付款环节的监督，如合同价和实际收付款核对、时间核对等。

3.尽快构建内部控制评价指标体系

从长远看，内部控制评价指标体系构建势在必行，唐洋、肖顺利、胡海波和唐大鹏、吉津海、支博分别做了比较系统的研究，构建了比较完整的评价指标体系。笔者认为，对于校外机构而言，内部控制评价可以选择寻求外力进行和构建自我评价指标体系两方面入手。内部控制评价选择完全独立的第三方，或者请求主管单位审计室予以评价，或者寻求专业的会计师事务所予以评价，都更能够保证内部控制评价的客观性和针对性，有利于单位不断改进内部控制建設。内部控制自评则需要构建一套工具，而且评价指标体系需要不断完善提升，这是单位内部常态化自评的重要手段，可以简化处置。否则，需要大量的人力、时间去进行评价，且有可能流于形式而失去了实质意义。对于校外教育机构而言，内部控制工作启动较晚，内部控制的执行监督仍然存在缺乏独立职能部门和专业人才的阶段，且短期内无法得到有效解决，而内部控制评价更专业、全面，难度更大，对校外教育机构而言难度偏大，可量力而行，不建议急于构建评价指标体系，而失去了内控的本质。

三、结束语

对校外教育机构而言，内部控制体系的构建尚处于初级阶段，内控建设、内控运行、内控监督中仍然存在一些问题，单位需要紧抓自身特点，科学分析，稳步推进，才能使得内部控制流程、措施落到实处，才能使得内部控制的真正意义展现出来。但是，从长远看，随着国家治理体系和治理能力现代化的改革不断深入，内部控制建设将成为提升管理水平、资金效能的重要手段和工具，广大校外教育机构应早做准备，以内控建设有效性提升为契机，全面提高单位内部的管理水平。

参考文献：

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