喀左县小型水利工程建设管理体制改革现状对策研究

2020-01-11季秀霞

黑龙江水利科技 2020年4期

季秀霞

(朝阳市喀左县水利局，辽宁朝阳 122300)

0 引言

近年来，对于小型水利建设管理制度改革越来越引起国家的重视，有关部门颁布实施了一系列相关文件。例如，2011年正式出台的以农村水利建设为主要内容的加快水利改革的一号文件，重点强调了产业制度和管理制度的改革；2013、2014、2016年水利部和财政部等相继出台指导水利深化改革的意见、农村水利条例等文件[1]。

近年来，政府部门越来越多的承担了小型水利工程的事权，在积极推进改革的同时加大对工程建设的投入，通过对小型水利管护经费的补助形成了紧抓改革和建设的局面[2]。为积极响应水利部关于小型水利制度改革的有关政策，喀左县出台了加快水利改革发展的有关文件，逐渐完善了水利工程基层服务体系，对于小型水利管理和建设的规范化指导具有重要作用。为进一步深化水利体制改革就需要详细分析喀左县小型水利管理现状，通过总结成功经验和及时解决存在的问题，加快体制改革速度[3-4]。

1 研究方法及过程

1.1 研究方法

采用实地和文案调研相结合的方法开展现状分析研究，其中小型水利有关资料的整理、分析和收集通过文案调研实现；实地调研是通过座谈会、现场查勘等形式，以乡镇为代表开展的实地调研。

1.2 区域概况

喀左县位于东北、京津唐和环渤海经济圈交汇处，总面积2283.86km2，下辖1个经济开发区和23个乡镇(场)，总人口约42.71万，耕地面积4.6万hm2，为辽宁西部农业欠发达地区。地形地貌为辽西低山丘陵，有“七山一水二分田”地貌特征，海拔高度约300-400m，河川、平地、丘陵和山地相间交错。研究区为寒温带炎热性气候，季节温差大、夏季炎热而冬春少于，素有十年九旱支撑，平均降雨量492.4mm，且多集中于7、8两月，年蒸发量为2088.5mm，多年平均气温为8.7℃，日照数达2808h。境内主干河为大凌河，主要支流有芍药河、牤牛河、渗津河、蒿桑河和榆河等，地下径流、河水和垂直降雨为水源补给条件，山前由于补给面积小入渗条件不好，山前侧向补给忽略不计；排泄方式为人工用水排泄和下游基流逸出排泄，垂直蒸发因地下埋深超3m，可不考虑其蒸发量[5]。

结合地貌、地形等自然情况，以行政分区为主选择典型地区，本研究将喀左县划分为平原区和山丘区两大区域，其中平原区代表乡镇为二道、下洼子村为典型乡镇，山地丘陵区以前沟村、五道营子、金沟梁、、十二德堡、水泉村为典型乡镇。

1.3 研究过程

根据研究工作各部分之间的关联性，将其分为资料分析、典型调研、面上调查和成果提升4个模块，各模块之间逐步递进，其详细流程为：

1)国内外水利建设和管理现状。通过资料收集、查阅文献等方式研究国内外小型水利管理方法和建设现状，依据喀左县线性管理体制对比分析，查找现行管理制度存在的问题并总结成功经验。

2)现行小型水利管理体制调研。通过实地查看和文献查找等方式深入调研典型区域小型水利的管理组织、建后管护、建设管理、投入机制等方面现状[6]。

3)整理分析调研成果。对当前小型水利先进的管理方法和建设制度进行研究分析，整理分析典型区域小型水利管理体制调研成果及其存在优缺点，以点带面全面系统的分析喀左县管理制度现状。

4)成果提升。根据小型水利标准化管理要求和现行建设管理体制存在的问题，通过整理分析研究资料和相关经验给出有效的应对措施。从喀左县地域性的角度总结典型建设管理模式的推广可行性，提出科学合理的的政策。

2 建设管理改革现状及存在的问题

2.1 小型水利工程设施现状

喀左地区现有中型、小(1)型、小(2)型水库1、6和3座，方塘和塘坝分别为27、23座，机电井1975眼，提水灌溉站5处，各类工程设计灌溉面积2.47万hm2；有效灌溉、节水和高校节水灌溉分别为2.08万hm2、9067hm2，其中微灌、喷灌、管灌分别为1000hm2、400hm2、7667hm2。喀左地区的灌排工程和农田水利体系为小沟渠、高校节水工程，经过长期的发展和努力已初步形成以小泵站、小堰坝、小山塘为主的小型水源灌溉工程，显著提升了喀左地区抵御自然灾害的能力和农田灌排能力[7]。

1)蓄水工程：喀左县共有蓄水工程10处，中型、小(1)型和小(2)型水库1、6、3座，主要分布在喀左县大凌河及大凌河支流流域，工程完好率50%左右。另外，该区域共有塘坝工程23座，方塘21座，蓄水量较小且部分已不能使用。对促进农业生产、防洪安全和农田灌溉等蓄水工程曾发挥着巨大作用，但近几年受极端天气和旱灾影响，其工程效益不断下降，需水量不断减少。

2)引水工程：喀左地区共建有引水工程10处，中型灌区2处，，小型灌区13处，工程完好率在50%以上。

3)提水工程：提水工程主要包括提水站和机电井两部分，喀左地区现有提水泵站4座，灌溉机电井1975眼，这些工程覆盖全县各乡镇，其中大凌河流域占工程总数所占比例较大，工程完好率达65%以上。

4)田间工程：喀左县灌溉方式主要包括防渗渠道灌溉、管灌、喷灌、微灌，灌溉面积1333hm2、7667hm2、400hm2、1000hm2。

2.2 小型水利工程建管现状

喀左县现有中小型水库10座，多建于70年代，全部为大型水闸。2个水库归县水利局管理，7个水库归乡镇管理，华山水库租赁给省民政厅，归县民政局管理。虽然总兴利库容可达4000万m3，而且进行了除险加固，但由于近年的干旱少雨，目前所有水库的水位都已接近死水位或干涸，已不能发挥任何效益。现有中型灌区2处，归县水利局管理；小型灌区13处，归乡镇水利服务站管理；灌溉机电井1975眼，少部分归村管理，大部分归个人管理与使用；提水泵站4座，塘坝23座，归乡镇水利站管理；方塘21座归村和个人管理。

1)村组管理农田灌溉井个人承包责任制。自2000年喀左地区开始试行该模式，村、组集体所有农田灌溉井；根据乡镇村组的土地面积、水利设施状况、农耕井水源等状况，核算浇地亩数、能源单耗、管护，每小时收取水费数额等指标，承包给管井人员，签署合同，合同的内容包括双方的义务、职责。其中，乙方复杂设备丢失、维修、电费，从设备保值的角度甲方收取保修金3000-5000元，承包年限3-5a。

2)乡镇水利站管理灌区个人承包责任制。这种管理责任制形式在喀左县平房子镇、水泉乡实行。灌区量水设施不配套和建筑物不健全，按水量收费存在较大难度，这两个乡、镇按灌区实际灌溉面积，按每公顷、年收费承包给个人，收取一定的承包费。具体做法为：乡、镇水利站制定每公顷年收取费用标准。每公顷每年收取120元，其中春灌、夏灌每公顷每年90元、60元。灌区小型维修由乡镇水利站承担，清淤费用由群众投劳负担。

3)拍卖管理个人承包责任制。拍卖管理的方式在喀左地区实行的较早，目前拍卖井数达80%，灌溉面积8667hm2左右，主要拍卖形式为：除国家投资外，自筹资金由承包人承担。工程运行后，使用管理、维护工作由购买人负责，群众使用费用每小时25元，扣除电费，所剩资金由购买人作为成本回收及设备维护费用。

2.3 建设管理体制改革存在的问题

虽然，关于小型水利管理改革喀左县获得了明显的成效，但具体的实施过程中还存在许多问题，还需要结合国内外先进的管理制度继续深化小型水利管理体制改革，形成一套适合当地情况的体制。

1)小型水利管理形势严峻。对于小型水利的发展各级政府均高度重视，为充分发挥小型水利工程效益各地区都构建了一套适合当地情况的管理体系，有利于实现自然资源和水利设施的可持续利用。较辽宁省其他地区，喀左县小型水利建设管理模式仍以政府为主导，管理方法和制度上还有所欠缺，较其它地区相比民间组织参与维修养护的力量不足、管理能力薄弱，还存在较大的差距[7]。

2)小型水利管理制度存在问题。从投入机制的角度分析，市场与政府、受益农户与政府之间存在管理处理不科学和投入责任划分不明确等问题；从建设管理的角度，政府部门为项目实施和投资的主体，在工程立项、建设和验收过程中受益农户参与监督、决策较少，责任权利不清晰；从运行管理的角度，小型水利管护主体不明确且产权改革不够深入，政府筹资为管理经费的主要来源，无法落实管护责任，难以保证工程效益的发挥。

2.4 对策及建议

根据喀左县小型水利管护运行实际情况和存在的有关问题，从如下方面提出对策建议：

1)落实管护主体和加强工程缺陷。农村各类小型水利设施严格按照“谁受益，水负担，谁投资、谁所有”的原则确权，根据有关文件要求深化改革和不断诚信，逐步形成尊重实际、提高效能、管理规范的小型水利管理机制。在小型水利建设项目监管方式、实施方式、民主程序等方面有选择、有条件的鼓励实施积极创新，充分调动群众参与管理的积极性和最大程度的发挥市场机制作用。另外，针对不同类型的小型水利工程要贯彻落实建设管理的有关政策，在“四制”的情况下创新建管模式，提升工程效率落实管护责任[8]。

2)探索多模式管理方式。通过改革将小型水利工程管理模式逐渐扩展为单户、联户管理等形式，改变用水合作组织、村、组等集体统一管理，鼓励农民专业合作社、用水户协会和农业用水合作组织等参与小型水利管理。对于小型水利的建后管护，不断完善基层水利服务体系和建立长效管护机制，引导群众参与工程的日常管护以及严格执行喀左县水利标准化管理制度。

3)多样化经营机制改革。小型水利的建后管护逐渐引起人们的高度重视，为指导小型水利管理体制改革喀左县相继出台了一系列指导文件，各地区积极探索形成了适合当地的管护模式。关于投入机制，有些地区出现了抵押借贷融资机制和小型水利设施流转交易的模式；关于建设管理，有的乡镇形成了能够显著提升工程质量的一体化建设管理模式；对于建后管护，从多个方面综合提升了对项目管理水平，有效解决了设施老化失修、资金投入不足等问题，为保证水利工程效益奠定了基础。