（青岛市农业行政执法支队，山东青岛 266071）

2019 年农业农村部出台《规范农业行政处罚自由裁量权办法》指出，应当针对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素做出具体裁量标准。依法应当检疫而未经检疫调运动物及动物产品是畜牧兽医领域行政处罚的常见案由之一，其法益价值和行政处罚自由裁量标准也是学术界和一线执法人员的关注焦点。自《动物防疫法》实施以来，各省市对“未经检疫调运动物及动物产品案”自由裁量标准略有不同，但多是按照动物及动物产品的货值金额进行划分。但在执法实践中，货值金额不能完全反映动物疫病传播扩散的风险因素，在执法活动中就出现自由裁量基准和违法行为后果不对应，法理尺度和情理尺度不统一等问题。因此，需要在制定自由裁量标准时，充分考虑《动物防疫法》的立法目的和初衷，从保护核心法益价值的角度合理制定自由裁量标准。

1 基本概念

“法益”（rechtsgut）一词最早由19 世纪初的德国学者提出，19 世纪末日本学者从德文首译后推广使用[1]。其概念多用于英美法系对刑事犯罪的理论研究，主要内容可概括为法律所保护的个体利益、公共利益和国家利益。本文以一般认识标准，借用法益框架和价值观点来梳理《动物防疫法》有关自由裁量标准的应用和实践。

《动物防疫法》立法初衷与核心价值是加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全[2]。若对应法益价值则是破坏管理秩序、威胁动物疫病防控、破坏畜禽养殖发展、侵犯公民健康权力、威胁公共卫生安全等5 个方面。虽然国内行政法学未明确阐释法益价值的有关应用，但并不妨碍人们延续法益价值的思维路径，研究动物防疫相关领域的法律条文，为制定和实施行政处罚自由裁量标准，寻找新的方向和突破。

2 未经检疫调运动物及动物产品违法行为的危害后果

根据《动物防疫法》第二十五条、第七十六条、第七十八条规定，禁止经营、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物和动物产品，对应处以责令改正、强制补检、没收违法所得、没收动物及动物产品和罚款等行政手段。在此，本文假定“经营依法应当检疫而未经检疫动物，且补检合格”为案件模型，深入探讨未经检疫调运动物及动物产品违法行为法益价值及自由裁量标准有关问题。

2.1 破坏管理秩序

若假定的违法行为成立，当事人即违反了检疫许可及相关行政管理规定，破坏了《动物防疫法》规定的行政管理秩序，侵犯了法益价值，应当给予处罚。衡量此种违法行为的自由裁量标准可以选用：涉案动物数量、周期内违法次数、是否阻碍或抗拒调查、是否主动消除或减轻违法行为危害后果等条件。其中，违法频次、阻碍调查、消除减轻等标准均属于通用自由裁量标准，在《规范农业行政处罚自由裁量权办法》中已有明确表述，仅需要对涉案动物种类、动物数量等进行裁量。

2.2 威胁动物疫病防控

若假定的违法行为成立，当事人即威胁了输出地、途径地和输入地动物疫病防控安全，增加了疫病输入和扩散风险，侵犯了核心法益，应当给予处罚。衡量此种违法行为的自由裁量标准可以选用：是否检出动物疫病、是否补检合格、输出地和途径地是否属于动物疫病高风险区、动物种类、动物数量、调运距离、车辆封闭和消毒情况等条件。目前，农业综合行政执法机构多将是否检出动物疫病、是否补检合格两项作为自由裁量标准，继而按照《动物防疫法》第七十六条或第七十八条进行处罚。但对动物疫病风险等级、动物种类、动物数量、调运距离等自由裁量条件应用较少。

2.3 破坏畜禽养殖发展

若假定的违法行为成立，当事人虽在理论中可能妨碍正规畜禽经营市场的运营秩序，但在案件模型中并没有表现为恶意压价、假冒家畜系谱、以次充好等破坏畜禽养殖发展的直接违法行为。且在“补检合格”的假定下，不会造成动物疫病输入扩散，不会给其他养殖者造成直接经济损失，因此不足以认定破坏了畜禽养殖发展，侵犯了法益价值。若将假定前提改为“动物染疫或补检不合格”时，则可能破坏了畜禽养殖发展的法益价值。

2.4 侵犯公民健康权利和威胁公共卫生安全

若假定的违法行为成立，且“未检出动物疫病且补检合格”前提不变，则不会造成人员感染，不会侵犯法益价值。若将假定前提改为“检出人兽共患病，并导致人员感染”时，则有可能危害公民健康和威胁公共卫生安全的法益价值。在执法实践中，各地多把造成疫病扩散和人员感染列为特别严重违法情节，顶格处罚。

3 危害后果与自由裁量标准的不一致性

当前，各地农业综合执法机构多选用“涉案货值金额”作为自由裁量标准。需要重点提示的是，涉案货值金额仅与畜禽种类、数量、市场价格等因素密切相关，属于违法事实的构成要件，不属于违法行为后果的法益价值评价关键，不建议直接用于自由裁量标准。如，张×花费3 000 元从东北地区购买1 头商品猪运往西南地区育肥，行程4 000 km，王×花费30 000 元从邻县购买10 头生猪运回本县育肥，行程40 km。若按照后果危害判断，张×长途运输未经检疫的畜禽，理论上极有可能造成疫病大面积传播扩散，后果危害较重，应当从重处罚；若以货值金额为自由裁量标准判断：王×涉案货值较高，危害后果较重，应当从重处罚；若以法益价值标准判断，《动物防疫法》所调整的主要内容是动物疫病的预防、控制和扑灭，而张×的行为更有可能造成疫病暴发和流行，应当重点管控，从严惩戒。因此，本案不适宜单纯使用货值金额作为自由裁量标准进行裁量。

再如，李×、周×为同村居民，在同一时间、从同一牛场分别购买了2 头肉牛，其中李×购买了2 头安格斯牛货值12 000 元，周×购买了2 头普通肉牛货值4 000 元，且2 人均未申报产地检疫。若按照危害后果判断，李×、周×的违法情形相似，危害程度相当，应当适用同一自由裁量标准；若以货值金额为自由裁量标准判断，李×的涉案货值超过1 万元，应当从重处罚，周×的涉案货值金额不足1 万元，应当从轻处罚；若以法益价值标准判断，李×、周×所侵犯的法益价值相同，行为后果相当，应适用同一自由裁量标准。因此，本案若要单纯使用货值金额进行裁量，则违反了相同或相近的违法行为，处罚种类和幅度应当基本一致的原则，容易引发行政复议和行政诉讼。

综上，查处“未经检疫调运动物及动物产品”违法行为时，需要尽量避免单一货值金额裁量划档的弊端，综合考量《动物防疫法》核心法益价值所调节的权益关系，统筹适用管理秩序、防疫安全、养殖发展、公民健康、公共卫生等核心法益价值制定自由裁量标准。

4 探索与尝试

按照《动物防疫法》核心法益价值观点，针对其第七十六条的有关情况，《青岛市农业行政处罚裁量标准（2020 版）》中选取了威胁公共卫生安全、动物疫病地区风险等级、涉案货值金额和破坏行政管理秩序等多维度制定自由裁量标准。目前，“屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品，依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的案”的自由裁量标准从轻到重依次为轻微、一般、较重、严重4 个等级。

4.1 首先适用侵犯公民健康权利和威胁公共卫生安全进行裁量

此自由裁量标准为第一裁量，若出现“导致造成动物疫病发生、传播等严重危害后果”等情况的，直接划定为严重等级。若没有出现此种情况，可继续向下裁量。

4.2 其次适用威胁动物疫病防控风险进行裁量

首次提出对涉案动物及动物产品的来源地、违法行为发生地风险分级管控理论。若属于疫病高风险区，则处罚裁量偏重，为“较重—严重”等级；若属于低风险区，则处罚裁量偏轻，为“轻微—较重”等级。由此打破了仅凭货值金额一裁定案的局面，且在执法办案中依据疫病地区风险等级的高低，锁定行政处罚的上下限，更加贴合执法工作实际。

4.3 再次适用货值金额进行裁量

货值金额虽然不是核心法益，但根据省级自由裁量标准，依然应该继承货值金额这一裁量条件。通过动物疫病地区风险等级锁定处罚上下限后，应用货值金额，在限度内继续细化裁量。

4.4 最后适用破坏行政管理秩序情节程度进行裁量

应用前3 个法益价值标准划定裁量档次后，根据《规范农业行政处罚自由裁量权办法》规定，结合1 年内违法次数、是否阻碍或抗拒调查、是否主动消除或减轻违法行为危害后果等条件，对应作出从轻、减轻、从重等裁量调整，最终确定具体违法行为所适用的处罚裁量标准。

5 法益价值应用和展望

行政法法益目标在于实现行政法对公共利益、私人利益间冲突的控制、协调功能，实现利益关系的秩序化[3]。自由裁量标准的制定应当与行政法律法规所保护的法益价值相向而行，并在维护法律权威的前提下，作出于情有理、于法有据的合理裁量。

当前，《规范农业行政处罚自由裁量权办法》在制度层面规定了“行政处罚的种类和幅度应当与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，与违法行为发生地的经济社会发展水平相适应”的原则，但针对具体违法行为的自由裁量标准和适用情况却未深入开展。在农业综合执法的大背景下，原分散在种植业、畜牧业、农业机械、渔业等涉农领域的行政执法办案力量被集中起来，法律研究水平和办案能力也显著提升，如何运用更加专业的法治思维指导和运用法律，从而进一步提升农业行政执法工作能力，或许会是未来农业综合执法改革不断创新和发展的新方向。