王 平，郦建强

(1.陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001;2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，治理黄河，重在保护，要在治理，站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，具有鲜明的时代特征、丰富的思想内涵、深远的战略考量。习总书记深刻阐述了事关黄河流域生态保护和高质量发展的一系列根本性、方向性、全局性的重大问题，是新时代江河保护与治理的根本遵循和基本方略，为陕西深入践行绿水青山就是金山银山的理念，让渭河成为造福人民的幸福河指明了方向，对新时代陕西追赶超越具有十分重要的意义。

1 渭河治理现状

“渭水银河清，横天流不息”“长天一色渡中流，如雪芦花载满舟”这曾是诗人眼中的渭河。渭河，黄河的最大支流，这条孕育了关中大地几千年文明富饶的生命之河，发源于甘肃渭源县，在陕西省潼关注入黄河，干流在陕境内流长502.4km，流域面积6.71万km2，渭河流域陕西段集中了全省64%的人口、56%的耕地和82%的工业总产值。渭河在陕西境内贯穿宝鸡、咸阳、西安、渭南等城市，是八百里秦川的生命线，是陕西人民的“母亲河”。渭河流域陕西境内右岸南山支流较多，从西到东有清姜河、石头河、黑河、沣河、灞河等17条支流；左岸为黄土阶地原区，支流相对较少，从西向东有通关河、千河、漆水河、泾河等8条支流。

渭河流域水资源总量不足，承载能力有限，加之流域管理相对粗放，导致“上游水少，中游水黑，下游淤积”，治理之前，这条孕育了关中文明的河流正面临着枯竭、水质污染、洪涝频发等多重危机。陕西省委省政府为解决日趋紧张的缺水与严峻的防洪问题，于2011年举全省之力抓紧实施了渭河综合治理这一具有里程碑意义的水利工程，开创了全省水利建设的新局面。“十二五”期间，通过实施堤防建设、河道疏浚、滩面整治、水量调度、绿化治污等措施，对渭河全线进行综合整治。630km新建加固，54座支流入渭口堤防交通桥展露新姿，15万亩生态湿地和水面景观铺开画卷，初步实现了渭河“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的目标。进入“十三五”，为进一步巩固提升渭河综合整治成效，深化渭河流域生态治理，遵循“安澜惠民、健康和谐、环境改善、持续发展”的理念，陕西从渭河甘陕交界至潼关入黄口，堤防两侧按城市核心区200m、城区段1000m、农村段1500m，总面积1000km2划定了生态区管理范围，形成一个涵养水源、改善气候、削减雾霾的生态长廊。多年的渭河综合整治，改变了沿岸的生态环境和城市风貌，渭河变身成为关中山水画廊，成为“全国最美家乡河”。

随着渭河全线综合整治规划的实施，提高了渭河防洪能力，初步改善了渭河两岸人居环境和生态环境，但仍然存在不容忽视的突出问题，渭河干流的分蓄洪能力仍然严重不足，缺乏防洪调蓄工程以及柔性的分滞洪区设施等，在水资源极为紧缺的条件下，难以满足管理洪水并使其资源化，进而难以满足改善生态环境和经济社会发展的需要；水环境与水生态恶化问题依然突出，水质仍存在不达标问题，渭河支流已建成的污水处理设施没有充分发挥效益，水生态空间管控体系尚未建立；水景观及水文化建设的潜力没有得到充分挖掘，河岸亲水性差、地域特色不明显，缺乏“乡愁感”；渭河流域管理和公共服务体系不完善，管理手段和设施尚待加强。

2 “幸福河”的基本内涵

把握造福人民的“幸福河”内涵要义，既要从人类幸福的需求出发，又要考虑河流自身健康，更要考虑人类与河流相互制约支撑以及和谐发展的关系。“幸福河”具有十分丰富的思想内涵和逻辑结构，一方面，纵观中国历史，中华文明史与中国的治水历史密切相关，江河保护与治理的过程一直伴随着中华民族伟大复兴的历程。当前，江河治理的主要矛盾发生了重大变化，“幸福河”的内涵也发生了深刻的变化，而“幸福河”的内涵和使命，就是江河保护与治理要满足人民群众对美好家园美好生活的全部需求，本质上就是为人民谋幸福，为中华民族谋复兴。另一方面，“幸福河”就是在维持河流自身健康的基础上，能够有效保障防洪安全，持续提供优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化，这是“幸福河”的内在要求，能够为人民营造美好生活提供基本空间，能够支撑流域经济社会高质量发展，让人民有安全感、获得感、满足感、幸福感的河流。总而言之，从物质和精神两个方面，需要把幸福河的力量源泉汇入到实现中华民族伟大复兴的中国力量中，把新时代的治水精神和优秀水文化汇入到实现中华民族伟大复兴的中国精神中。对渭河而言，就是要积极践行“建设造福人民的幸福河”的具体要求，不仅要满足人民群众对除水害兴水利的需要，也要满足人民群众对高质量水资源水生态水环境水文化的需要，做到确保河势稳定、堤防不决口、河道不断流、水质不超标、延续历史文脉，做好渭河流域生态保护和高质量发展，最终实现人水和谐。

3 重在保护、要在治理的认识

认真学习并贯彻落实习总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，切实抓住这一国家重大战略机遇，在深刻领会“幸福河”内涵的基础上，认真做好渭河流域的系统保护与高质量发展。

由前述可见，幸福河是以人民为中心的发展思想和生态文明思想的集中体现，寄托着人民群众对美好幸福生活的向往。如果说“幸福河”是战略目标，那么“重在保护，要在治理”是方向性的战略要求，也是实现生态保护和高质量发展的根本路径和举措，新时代江河保护与治理的战略路径由此明晰。“重在保护”作为重中之重，就是要保护好渭河流域生态环境和渭河文化，把“保护”作为根本性、长期性的工作。“要在治理”就是要治理渭河的新老水问题，保障渭河长治久安，推动渭河流域高质量发展，“要”在于综合治理、系统治理、源头治理，在于治理过程中把握好发展与保护的关系。

坚持“重在保护，要在治理”，既是全面落实生态优先绿色发展理念、积极践行新时代治水思路的题中之义，也是加快转变治水思路、全面加强江河流域水资源管理的必然要求。落实“重在保护，要在治理”的战略要求，就是要坚持和深化水利改革发展总基调，破解新老水问题，推动水利行业持续健康发展；落实“重在保护，要在治理”的战略要求，就是要在保护上求实效、在治理上出实招，不断完善流域水资源、水生态、水环境、水文化保护治理体系，保障支撑流域高质量发展。

“保护”就是要遵循客观规律，使流域水资源-水环境-水生态-经济社会复合系统协同可持续发展，“重在保护”就是要以“共抓大保护”为根本前提，把保护作为根本性、长期性和主导性的工作。贯彻落实好“重在保护”的战略要求，要求我们处理好水与经济社会发展的关系，要求我们始终坚持“保护优先”，推进渭河水资源集约节约利用，加快水生态保护和修复，持续改善渭河水质，强化水土保持。

“治理”就是治水的实践，“要在治理”就是要把治理作为紧迫性、优先性和主攻性的工作。贯彻落实好“要在治理”，要在摸清渭河流域治理现状最大问题与特点的基础上，要求调整人的行为，纠正人的错误行为，加快推进流域山水林田湖草系统治理，加快形成渭河流域人水和谐绿色发展的空间格局，加快构建现代化流域保护治理制度体系，全方位完善渭河流域现代化的水治理体系。

4 渭河流域生态保护高质量发展路径

4.1 遵循“四大规律”，补短板，强监管

4.1.1治理渭河应遵循“四大规律”

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，蕴含了对治水规律的深刻揭示与科学把握。正如习总书记指出的，形成今天水安全严峻形势的因素很多，根子上是长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当。只有在治水实践中不断发现规律、认识规律并遵循、利用规律，才可能把握和增强治水的系统性、整体性、协同性，更加注重保护和治理的关系。实施渭河流域保护与治理，必须“顺应天时”，严格遵循自然规律、经济规律、社会规律、生态规律。

遵循自然规律，就是遵守渭河流域自然水循环的规律，就是要维持和保护好流域健康的水循环系统，顺其自然、因势利导、疏堵合理，师从自然，保护好河流的自然系统，尽量避免裁弯取直等人为改变河流走向和流态的行为。水进入了人类社会，治水活动又需要遵循社会规律。渭河流域治理应遵循的社会规律，就是要遵循渭河治水的历史规律和相关政策与制度，遵守公平性原则，重点是统筹处理干流与支流、上游与下游、左岸与右岸等的关系，综合考虑防洪、供水、生态等方面的合理需求，实现渭河的系统治理。渭河流域治理应遵守的经济规律，是要求维持经济可持续发展的水资源高效利用原则和市场经济的规律。渭河整治必须符合城市经济发展总体目标，以国土空间规划为引领，与城市总体规划相协调、与社会经济发展规划相协调、与城市其他专业规划相协调。确保防洪安全的基础上，扩展河道人防、景观、休闲健身娱乐等功能，实现生产、生活、生态综合功能。渭河流域治理应遵守的生态规律，是要求人类对河流的开发利用要以不超过水生态承载能力、不超过生态自我调节和自我修复能力为前提，既要保障水生态功能基线，包括水域红线、水域岸线红线、陆域水源涵养红线、蓄滞洪区红线等，又要保障河湖生物多样性，满足不同生物在不同阶段对水流的需要。要采用可渗透型护岸、护底，不阻断河道内外物质和能量的交换，要合理配置岸边及水生植被，因地制宜营造一些湿地，促进水生态系统的平衡，要维持生态系统的良性循环，留给子孙后代良性、健康的生存和发展空间。

4.1.2“补短板”“强监管”，两手发力，协同推进

2020年1月初，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，进一步强调，黄河流域必须下大力气进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子，并就生态保护修复、污染治理、水资源节约集约利用等工作提出了明确的要求。总书记的一系列讲话再次昭示治水的主要矛盾发生了重大变化，赋予了“水利工程补短板，水利行业强监管”总基调新的内涵。“补短板”和“强监管”是解决新老水问题的“两翼”，是“建设造福人民的幸福河”要求的具体抓手，要深刻认识“补”与“强”的关系，两手发力、协同推进。一方面，要以“幸福河”为目标导向和重要使命，聚焦脱贫攻坚、防洪安全、重大战略、农村水利、水生态保护修复、水利信息化六个方面补短板，针对河湖萎缩、地下水超采、水土流失等长期积累形成的问题，加快推进水生态修复工程建设，实施综合治理、系统治理、源头治理，妥善解决好历史遗留问题，还清历史欠账。并且要抓好顶层设计、前期工作、资金保障、工程质量四个环节，提高补短板的质量和水平。另一方面，细化实化“重在保护、要在治理”的战略要求，落实“保护”与“治理”的具体措施，通过调整人的行为、纠正人的错误行为，遏制问题发展势头，重塑人水和谐关系，实现高质量发展。

渭河流域生态保护和高质量发展要以历史视野、全局眼光谋划和协同推进渭河全流域“补短板”和“强监管”，加快渭河生态区建设管护、渭河生态基流保障、生态廊道建设、流域治理、文化传承、旅游和产业开发、渭河水生态空间确权试点、河长制信息化平台建设等重大问题，着力补齐弱项短板，统筹抓好监管。

4.2 把渭河建设成为幸福河

要把渭河建设成为造福人民的幸福河，需着手打造“生态渭河”“平安渭河”“文化渭河”“富民渭河”，四位一体化，形成渭河高质量发展的强劲驱动力。

4.2.1建设“生态渭河”，打造国家重要生态屏障治理样板区

山水林田湖草是一个生命共同体，统筹山水林田湖草系统治理是贯彻绿色发展理念的有效举措。黄河流域生态保护和高质量发展的主要目标任务就是“坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展”。今后一段时期，渭河流域保护治理，要以习近平生态文明思想为指导，针对渭河流域的现状和特点，建设生态渭河，应重点推动以下几方面工作。

一要坚持整体性、系统化的理念，渭河流域保护发展要摒弃过去单纯以防洪工程为主的治理理念，统筹规划、综合治理、整体推进；二要认真开展一批重大生态保护修复和建设工程，扎实推进渭河流域水源涵养区和补给区建设工程，实施小水河、通关河、清姜河、罗夫河等支流补水工程及秦岭72峪峪口生态涵养补水工程，强化江河源头及水源涵养区保护，全面实施渭河流域上游退耕还林绿化工程；三要科学规划和实施好国家水土保持重点工程、坡耕地水土流失综合治理等重点项目，实行以小流域为单元，沟、坡、梁、峁统一规划，山、水、林、田、路、草综合治理，全面推进清洁健康小流域建设，启动实施农村涝池塘坝站窖水生态修复整治工程；四要认真开展渭河流域污染防治工程，实施包括上下游、干支流、左右岸统筹谋划的渭河流域污染防治工程，注重生态效益，兼顾经济效益和社会效益协调发展，让生态文明成为渭河流域高质量发展的主旋律，打造国家重要生态屏障治理样板区。

4.2.2建设“平安渭河”，夯实渭河流域高质量发展的生态基础

渭河是陕西人民的母亲河，滋养着三秦儿女，推动渭河流域生态保护和高质量发展与陕西经济社会和生态可持续发展密切相关。渭河流域保护和高质量发展要积极践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持“生态优先、绿色发展”的原则，按照“以水而定、量水而行、因地制宜、分类施策、上下游、干支流、左右岸统筹谋划”的要求，实现关中平原城市群发展中水资源-经济社会-生态环境互惠协调的模式，建设平安渭河意义重大。

一是要实施渭河全流域干支流左右岸治理工程，打造渭河生态文明示范区。加快推进渭河主要支流如千河、石头河、涝河、泾河、洛河等河道和滩区综合提升治理工程，集中力量实施好渭河上下游、干支流、左右岸“清四乱”专项行动排查出的所有问题，严格渭河流域国土空间规划，全方位推进水域岸线的保护与合理利用。二是要结合渭河地域特征、区域历史人文特色和渭河生态区功能划分进行科学的空间布局，全面推进渭河生态区自然修复、开发利用和管理保护工作，做好渭河河道和滩区综合提升治理工程，合理利用与提升“二华夹槽”等蓄滞洪区，建设渭河干流及支流入渭口等区域的生态湿地，打造“渭河国家公园”。三是要建立“渭河流域生态保护和高质量发展”的协调机制，积极推动沿渭各个方面工作的战略合作，让渭河流域的保护与发展呈现出更强的系统性、整体性和协同性。

4.2.3建设“文化渭河”，创建大关中品质生活的标杆

悠悠渭水，奔涌不息，渭河不仅孕育了三秦大地中华儿女，创造了灿烂的中华文明，孕育了黄河流域早期的丰富文化，而且也是华夏始祖炎帝的诞生地和周、秦、汉、唐的发祥地。“秦中自古帝王州”，关中地区正是凭借渭河所创造的独特优势，发展成为陕西的政治、经济、文化中心。在这样的时代背景下，建设文化渭河要和推动高质量发展融合起来，积极谋篇布局，主动对接，把建设文化渭河作为我省壮大渭河流域高质量发展新动能的重要举措。

一要从战略部署的高度，做好顶层设计，做强文化渭河。深入挖掘渭河文化蕴含的时代价值，积极与丝绸之路经济带、大运河文化保护传承利用等战略规划对接融合，推动塑造全新的有核心竞争力的、最具发展潜力的文化走廊。二是要延续历史文脉，坚定文化自信，提升渭河流域文化软实力。开展渭河文化研究，深挖渭河流域陕西段文化内涵，延伸渭河文化触角，做出一批渭河文化成果，打造一批强劲有力的文化品牌，大力弘扬和发展渭河文化；积极开展渭河文化遗产和自然遗产申遗工作，让渭河文化更加璀璨夺目。三要推动文化和旅游融合发展，打造渭河黄金文化旅游带，引领渭河和关中城市群旅游。推进渭河生态廊道、国家森林步道、湿地公园群建设，实施渭河文化旅游精品工程，整合文化遗存、湖池湿地、渭河博物馆等串珠成链，建设渭河魅力文化旅游带，是渭河流域生态保护和高质量发展的重要载体，也是构建造福人民“幸福河“的重要体现。四要发挥文化优势促进高质量发展，构建多元化发展新格局，发展观光农业、生态产业、文化旅游、高端制造及其新经济，以渭河生态区城市群为依托创建大关中品质生活的标杆。

4.2.4建设“富民渭河”，打造黄河流域高质量发展示范区

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确并讲清楚了保护与治理的关系。保护是开发的前提和基础，保护不是不要发展，而是要高质量、绿色发展、可持续发展，因地制宜构建渭河流域特色的现代产业体系，增强经济发展的动力和韧性，同时发展过程中要反哺保护，不断地强化保护。渭河流域保护发展要从实际出发，按照总书记提出的“六个宜”，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

一是要从水安全、水生态、水环境、水文化、水治理五大系统角度统筹推进，多学科交融协同研究渭河流域问题，立足关中区位、文化、科教、产业等优势，强化全社会参与，构建高质量发展的动力系统，为渭河流域生态保护和高质量发展、建设造福人民的幸福河提供技术和智库支撑。二要在水资源的最大刚性约束下，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。通过渭河生态区的建设加快沿渭生态城镇带建设，带动百姓调整产业结构、推进产业转型升级，大力发展果业、畜牧业、区域特色农业，引领高端能化产业集群化发展，实现脱贫致富。三要结合重点城镇与美丽乡村建设，引导发展生态农业休闲观光基地、文化旅游新高地、特色滨水商业、滨水综合产业开发等项目，打造产业布局的大平台、休闲旅游的大走廊、美丽乡村的大窗口，不断提升渭河和沿渭城市的知名度，以西安国家中心城市建设引领关中平原城市群发展。

5 结语

“幸福河”立足于国家重大战略，作为新时代河流治理的终极目标，要求更高，其丰富内涵和构建方法有待进一步开展深入研究。本文通过摸清渭河治理现状，充分认识到要把渭河建设成为造福人民的“幸福河”，需要在深刻理解“重在保护、要在治理”重要战略要求的基础上，正确处理保护与治理的关系，遵循并利用“四大规律”，“补短板、强监管”协同发力，以渭河全流域综合整治统揽产业发展、城乡建设、生态保护、民生改善等经济社会发展工作，加快高质量发展落实赶超，实现渭河流域经济社会发展与人口、资源、环境相协调，让永葆生机的“母亲河”成为“幸福河”，使人民的获得感和满足感更加充实、更有保障、更可持续。