马 峰

中央经济工作会议的召开为做好2020 年经济工作明确了方向、时间节点和路线图。与中央经济工作会议同时间段，中美达成第一阶段经贸协议的消息于12月13 日发布，引起全球广泛关注。《中方关于中美第一阶段经贸协议的声明》指出：“中方认为，中美两国作为全球最大经济体，处理两国经贸关系必须从大局出发，达成经贸协议有利于中美两国人民和世界人民的根本利益，将在经贸、投资、金融市场等方面产生积极效应。本协议总体上符合中国深化改革开放的大方向，以及自身推动经济高质量发展的内在需要。”

2008年国际金融危机爆发至今已经过去11年。11年来，全球经济依然处于深度调整阶段，处于高度不确定性之中，全球治理体系、多边机制处于被单边主义侵蚀的状态。面对国内经济结构性改革的压力，国外不确定性、不稳定增加的状态，2019年我国主要经济指标处在合理区间，民生持续改善，人民幸福感、获得感、安全感持续增加，成绩的取得来之不易。其中，政府、市场和社会搭建起三边协调新机制功不可没。

世界发展形势启示我们要做好社会政策托底工作

中央经济工作会议对世界发展态势的判断认为，当前世界经济增长持续放缓，仍处在国际金融危机后的深度调整期，世界大变局加速演变的特征更趋明显，全球动荡源和风险点显著增多。我们要做好工作预案。

国务委员兼外长王毅在2019年国际形势与中国外交研讨会上致辞指出：2019 年，对世界而言，是乱象丛生、挑战上升的一年。多边主义和单边主义之争更加尖锐，保护主义和民粹主义逆流涌动，强权政治和霸凌行径四处横行。在这样的背景下，大国博弈明显升温，全球治理步履维艰，世界经济持续低迷。从亚洲到中东，从欧洲到拉美，一系列的热点此起彼伏，一连串的国家动荡频发，传统与非传统安全威胁交织蔓延，国际治理面临严峻挑战。

环顾全球，我们看到，因提高燃油税引发的“黄马甲”运动在法国已经延续一年多，成为法国社会发展的常态现象，因为养老金改革引发的大罢工、大游行又在这个冬天引燃了法国社会；因地铁价格调整引发的智利国内骚乱，使得APEC等国际会议被迫取消，震惊世界；同样因养老金问题在哥伦比亚也引发持续抗议和骚乱。12月12日，英国议会大选在确定保守党大比例获胜的同时，英国“脱欧”的进程得以明确，这是英国民意的选择，但是国家“分裂”的忧虑再次带来困扰。

可以看到，全球动荡源和风险点显著增多的原因是全方面、多方位的，但是从老牌资本主义国家到新兴市场国家，其引燃社会动荡的直接原因跟民生难题、社会政策缺位有关，这些都是社会发展矛盾的外在表象，而长期发展的深层次问题被掩盖，不平等的扩大成为难以逾越的发展困局，由此引发的政治分裂、社会分裂、价值观分裂，进一步催生了新民粹主义的发展，进而引发世界发展的不确定性，促使大国博弈更加剧烈，国际局势更加动荡。

中央经济工作会议对世界发展态势的科学判断，要求我们必须做好工作预案，不断增加发展的应对能力，增强肌体抵抗能力，不断化被动为主动，推动经济发展与社会发展同步稳中求进，维护社会发展稳定大局。世界各国发展的局势、世界发展的态势告诉我们一条基本经验，就是要打好政策组合拳，始终坚持以人民为中心的发展思想，筑牢社会政策发展的底线，做好社会政策的托底工作，系统推进宏观政策、微观政策、社会政策一体化，将社会政策和社会发展的制度优势转化为效能优势，促进经济与社会协调发展、携手发展，不断满足人民对美好生活的向往。

立足全面建成小康社会，做好社会政策托底工作

中央经济工作会议对国内经济社会发展的态势判断认为：“我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。”“在充分肯定成绩的同时，必须清醒认识到，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，‘三期叠加’影响持续深化，经济下行压力加大。”

此外，2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标，为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，做好经济工作十分重要。

改革开放40 年来的物质积累，中国特色社会主义的制度优势，为我们如期全面建成小康社会，做好社会政策托底工作，奠定了坚实的物质基础与制度保障。

根据第四次全国经济普查数据， 党的十八大以来全面深化改革，推动经济高质量发展，促进了经济稳定发展和就业持续增加。

数据显示，2018年末，全国第二产业和第三产业法人单位从业人员38323.6万人，比2013年末增加2721.3万人，增长7.6%，其中女性从业人员14446.7万人，占37.7%。第二产业的从业人员为17255.8万人，减少2005.0万人，下降10.4%；第三产业的从业人员为21067.7万人，增加4726.2万人，增长28.9%。个体经营户从业人员14931.2万人。按行业分，法人单位从业人员数量位居前三位的行业是：制造业10471.3万人，占27.3%；建筑业5809.1万人，占15.2%；批发和零售业4008.5万人，占10.5%。按区域分，东部地区法人单位从业人员21621.0万人，占56.4%；中部地区9309.2万人，占24.3%；西部地区7393.4万人，占19.3%。

图/中新社

从产业、行业、地域等多维度来看，积极就业政策和产业政策的实施，在推动供给侧结构性改革的同时，也推动了就业结构更加优化。就业是民生之本，直接牵动千家万户，是社会政策托底的主要方向。做好就业工作，要贯穿全面建成小康社会全过程。中央经济工作会议不但立足社会政策层面部署就业工作，而且从财政、货币、产业等宏观政策层面出发，打好就业政策的组合拳，在产业、消费升级的同时，实现就业同步升级。

从社会政策层面，强调要稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量，突出抓好重点群体就业工作，确保零就业家庭动态清零。

从政策协同层面，强调财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

此外，中央经济工作会议强调，“要完善和强化‘六稳’举措，健全财政、货币、就业等政策协同和传导落实机制，确保经济运行在合理区间。要巩固和拓展减税降费成效，大力优化财政支出结构，进一步缓解企业融资难融资贵问题，多措并举保持就业形势稳定。”从系统性、全局性的多种目标中寻求动态平衡的发展是经济工作中的重要认识之一。而就业政策既是全局问题，也是系统性问题，需要多措并举促进就业，将就业列为社会政策的优先方向和多种政策协同的重要方面，这对于基本政策框架的形成和稳定具有重要意义。

党的十九届四中全会通过的《决定》从坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，谋篇布局，提出“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，进一步指出“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”《决定》从健全有利于更充分更高质量就业的促进机制、构建服务全民终身学习的教育体系、完善覆盖全民的社会保障体系、强化提高人民健康水平的制度保障四个方面搭建起完整的社会政策体系与骨架，成为国家治理体系与治理能力现代化系统的重要组成部分，为全面建成小康社会直至到本世纪中叶建成社会主义现代化强国时期社会政策的发展设立了路线图，构成了完整、系统、清晰的社会政策和民生保障制度体系和架构。

根据中央经济工作会议的部署，做好2020 年社会政策托底工作，既要发挥政府作用保基本，注重普惠性、基础性、兜底性，做好关键时点、困难人群的基本生活保障，也要加快补齐民生短板，有效解决进城务工人员子女上学难问题，兜住基本生活底线，深化医疗养老等民生服务领域市场化改革，加大城市困难群众住房保障工作，坚持“房住不炒”的定位等，着力推动民生保障制度体系和能力建设。

强化政策协同，深入做好社会政策托底工作

中央经济工作会议指出，实现2020 年预期目标，要坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。此外，在工作中，我们形成了一些重要认识，包括“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”“必须强化风险意识，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”

宏观政策、微观政策、社会政策构成了新发展阶段基本的政策框架，这是一个系统的、全局的政策框架，更是实现多种目标动态平衡、守住不发生系统性风险底线的政策框架。当前，我国进入新的发展阶段，面对国外复杂的发展形势，国内繁重的改革和发展任务，政策制定要适应发展阶段的特征，不断提高政策的调整和应对能力，稳宏观、活微观、托底社会，形成高中低，宏观、中观、微观的政策框架体系，有利于提高应对发展问题的政策路径和适应能力。面对新阶段新特征，面对社会主要矛盾发生变化的实际，要以新发展理念推动发展，把注意力集中到解决各种不平衡不充分的问题上，这就要求我们必须树立全面、整体的观念，加强政策的协同性，突出社会发展的底线思维，深入做好社会政策托底工作，避免社会发展中出现“被遗忘的人和被边缘化的人”，筑牢社会发展的底线。