黄 从 钢

(中国水利水电第七工程局有限公司，四川 成都 610000)

1 概 述

EPC(Engineering Procurement Construction)是指承包人与发包人建立合同关系，按照约定履行工程项目的设计、采购、施工、试运行、移交等合同责任与义务[1]。通常承包人在总价范围内，对工程的质量、安全、进度、环水保和费用等负责。

杨房沟水电站是国内首个采用EPC管理模式建设的百万千瓦级大型水电工程[2]。电站总装机容量150万kW，多年平均发电量59.61亿kWh，总库容5.12亿m3，最大坝高155 m，为大(1)型。

2 国内EPC模式发展现状

2.1 发展历程

EPC总承包模式于1984年开始在国内试点，1992年，建设部颁布了《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》，第一批获得甲级工程总承包资格证书的设计单位共312家。2005年，《建设项目工程总承包管理规范》为工程总承包的实施提供了政策依据。2017年，《建设项目工程总承包管理规范》(第二版)《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)先后出台，进一步规范了工程总承包管理。2020年，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》由住建部和国家发改委联合颁布。

2.2 政策环境

1998年，《建筑法》“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包”，明确了工程总承包的现场安全和工程质量应当由总承包单位负责。《建设工程质量管理条例》(2000年)更加突出了工程参建方质量责任和义务。《建设项目工程总承包管理规范》(2005年)高度总结并规范了工程总承包管理的程序和具体内容。

2011年，《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》以FIDIC条款为基础对通用条款、专用条款做了进一步的细化、完善和补充。《建设项目工程总承包管理规范》(2018年)明确了各管理职能工作界面。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(2020年)进一步规定了发承包双方风险分担原则。

总体来讲，EPC模式在国内石油、化工、电力行业发展较好，水电行业发展相对缓慢。尽管政府陆续出台了一系列管理制度、规范、合同示范文本等，相比国际工程而言还需要进一步完善、改进和优化，以提高其适应性和可操作性。

3 EPC项目管理的关键问题

3.1 传统思维模式未更新

传统DBB模式下，基于《建筑法》《合同法》等规定，发包人依法委托具有一定资质的监理单位负责工程质量、安全、进度和投资等的监督和管理。EPC模式下，由总承包人对建设项目的设计、采购，以及工程质量、安全、进度和投资等全面负责。FIDIC银皮书也强调，质量、安全、环水保管理的合同职责应归属于对工程建设更具有控制能力的总承包人[3]。

一方面，因上位法(如《安全生产法》)仍按照传统DBB模式划分责任，所以一旦出现安全问题，发包人和总承包人均需承担全部的法律责任。另一方面，鉴于国有资产增值保值的要求，发包人依照传统思维模式开展质量、安全监督考核，导致管理职责交叉重叠。

3.2 合同风险分配不均衡

传统DBB模式下，工程建设过程中的大部分风险，如地质、设计、变更、采购供应、价差风险均主要或趋向于由发包人承担。

工程总承包的特点是发包人因建设管理能力不足而将部分合同风险合理向总承包单位转移。但因现行法律法规不能做到全覆盖，导致部分发包人在工程招标、合同签订过程中将更多甚至全部合同风险转嫁给总承包人，导致风险分配有失偏颇，合同显失公平。

3.3 项目管理边界不清晰

在传统平行发包模式下，相关法规就发包、承包、监理等管理职责有比较清晰的规定。EPC模式下，参建各方因项目管理能力、认知水平、合作关系等诸多因素引起在合同边界等方面的分歧，导致工程进度、质量、安全、环水保、成本等目标管理接口难以“精准对接”。

EPC合同条款支持由总承包人承担设计、采购、进度管理等责任。但是个别发包人因具备较强的设计管理能力，时常参与到设计工作的具体事务；发包人时常参与到采购和进度管理的具体环节，对工程投资以期更快更好的回报；监理人也因诸多因素主动介入上述具体工作。故上诉原因导致合同管理界面不清晰。

3.4 参建各方信任度不高

3.4.1 发、承包双方信任度不高

在EPC模式下，总承包人更加主动控制工程进度以降低建设成本，形成内生动力。发包人基于对工程质量的考虑，客观上难以与总承包人形成高度信任的局面。

3.4.2 联合体双方信任度不高

现阶段我国工程总承包项目大多是以设计企业和施工企业组成联合体的形式来承担。设计和施工企业常因工作惯性思维在企业文化、机构设置、制度建立、风险和效益分配等方面认识不同，彼此信任度不高。

3.5 项目组织机构效率低

高效的组织机构建立是项目成功的奠基石。结合国内众多水电水利工程案例分析，项目组织机构不协调的主要问题在于：(1)项目战略目标不明，组织缺乏前瞻性；(2)组织管理层级多，管理机构庞大；(3)管理职责不清晰，管理职能空白或重叠；(4)内控制度不健全，责权利不统一。

4 杨房沟EPC模式解决方案

4.1 强强联合

杨房沟水电站EPC总承包项目由中国水电七局(责任方)与华东院组成的联合体中标实施。华东院是国家大型综合性甲级勘测设计研究单位，水电七局为国家水利水电工程施工总承包特级资质企业，其联合方式无疑是“强强联合”。

两家企业同隶属于中国电建集团，源于母体公司统一管理、统一协调的背景，对总部企业文化、核心业务的认识分歧较小，对专业属性和行业优势认可度较高，核心价值观和经营理念高度趋同，其联合策略符合“1+1>2”的合作模式。

4.2 高效协同

4.2.1 组织机构高效

杨房沟联合体在顶层设计时即充分考虑精简高效。董事会为最高决策层，总承包部是现场经营层，工区为执行层。安委会、技术委员会为联合体“智囊团”，监事会履行监督职能。联合体运行坚持统一领导、统一组织、统一规则、统一管理的“四项基本原则”。

杨房沟总承包部实施“扁平化”机构管理。坚持以关键业务流程为中心，简化纵向管理层次；精简中层管理机构及岗位，以缩短管理链条；通过BIM系统、OA系统、智慧系统、终端APP等科技手段打造制度化、标准化、流程化、表单化、信息化的“五化体系”。

4.2.2 管理体系高效

联合体管理制度体系将“设计施工一体化”贯穿始终。创新采取了传统DBB模式没有采取或做到位的管理措施，例如“设计图纸会签制度”“地质联合巡视制度”“材料联合采购制度”“监测数据实时分享”等。

联合体决策层和经营层分别由联合双方选派优秀人员交叉融合，作业层由专业人员各司其职，这种深度融合的人力资源配置有助于形成互信共享的文化氛围，有助于削弱专业人员受原生组织工作惯性的负面影响。

4.2.3 沟通机制高效

联合体采取“紧密型”联合模式，建立了通畅的信息传导途径，确定了“文化共享、设计共商、投资共审、风险共议、商务协调”等议事规则，消除了不同成员在新的组织中纵向和横向沟通屏障，促进了工程技术、法律商务、物资采购、施工管理等专业人才的快速成长。

4.3 科学监管

4.3.1 合同监管体系

项目发包人通过总承包监理合同、EPC总承包合同建立了较为完备的“业主弱监管+监理协助”合同监管体系。

设计管理方面，监理人现场配置了设计监理，负责常规设计管理工作，关键设计论证及专题研究报告由设计监理后方公司负责。发包人负责一定权限范围内的设计变更审查与批复。

联合采购方面，主要机电设备由发包人主导招投标与支付货款，承包人进行合同管理；其他机电及金结设备由发包人规定技术要求，承包人负责招标采购与合同管理，各司其职、各尽其责。

主材采购方面，采取“辅协供”方式由发包人确定技术要求与品牌范围，承包人主导招标采购及合同管理，双方共同参与。

现场监管方面，监理人不再是传统模式下的“三控两管一协调”，除常规监理合同内容外还贯穿了勘测设计、物资采购等。发包人在现场建立了“四大中心”辅助监管。

4.3.2 自律+他律体系

联合体建立了一套涵盖质量、安全、技术与施工等全方位的“自律+他律”体系，成立了自律管理委员会，明确各级人员自律管理职责。同时建立一套横向到边，纵向到底的激励机制，促进自我约束、自我管理，将在传统模式下的被动外部监管转换为“主动+自律”模式。他律体系主要通过作业层、班组层的考核制度形成规范有效的他律力量。

4.4 激励考核

4.4.1 发包人激励约束政策

杨房沟EPC总承包合同建立了包括工期进度、安全环保、生产运行、质量专管、机组安装、工程创优等全周期、强激励六大考核机制，是承包人优质履行总承包合同职责、义务的高效“推进剂”。高额的合同违约金也成了约束承包人如期履约、高质量履约的“紧箍咒”。

4.4.2 承包人激励措施

设计优化激励措施。杨房沟总承包合同为固定总价合同，发包人不参与设计优化节约分成。联合体设立了设计优化激励措施，对有突出贡献的设计个人、团队实施奖励。同时，发包人通过明确设计优化管理制度、流程和限额设计指标来规范和约束承包人的行为，以实现合同责权利的最大平衡。

施工优化激励措施。总承包合同中土建施工份额大于合同总金额的80%，施工方案优化是承包人实现利益最大化的重要管理措施。

4.5 风险共担

4.5.1 发承包双方风险共担

杨房沟总承包合同设置了合同风险金，主要用于承包人应对设计变更、自然灾害预防、保险赔付不足、调差补偿不足以及其他社会、经济等综合性风险。

除法律和政策风险、物价波动风险、征地移民风险由发包人承担，不可抗力由发承包双方共同承担以外，其他风险由总承包人承担，合同风险分担原则和方式符合总承包人管理“确定的不确定”，发包人管理“不确定的不确定”的EPC模式基本管理原则[4]。

由于大型水电工程规模大、工期长、地质条件复杂，在地质风险分担方面还需要参与者结合工程特性、风险控制力和承受力、风险费设置情况作更进一步研究与探讨。

笔者认为：基于EPC合同模式且设置有风险费的情况下，因不良地质或不可预见的地质条件变化引起工程量变化幅度超过±10%时，或者单项合同金额变化超过±3%时，应当依据合同调整合同价格。

4.5.2 联合体双方风险共担

联合体双方参照《公司法》的基本原则，通过《联合体协议》《联合体章程》《联合体运营规则》建立了“风险共担(Risk-Sharing)”机制，由联合双方共同承担自主经营所产生的经济后果，自负盈亏，按联合比例合理分担。

4.6 和合共赢

4.6.1 发承包双方和合共赢

发包人企业通过深入分析中国“后水电时代”行业发展形势，广泛开展调查研究，创新提出了在杨房沟试点EPC 建设管理模式。通过近5年的实践探索，发包人阶段性实现了“设计施工管理更融合，安全管理更规范，质量管理更有效，工程投资更可控”的项目管理目标[5]，EPC模式优势明显，企业品牌效应凸显。

承包人在被誉为“第二次鲁布革冲击”中做了“第一个吃螃蟹的人”，积累了大型水电工程EPC管理成功经验，培养了一批EPC项目管理综合型人才，提升了企业知名度。

4.6.2 联合体双方融合互利

联合体双方本着对发包人高度负责的态度，以良好的履约与高效协作践行EPC合同职责，基于《联合体协议》基本原则，风险共担在前，利益共享在后，压力与动力并行。

5 结 语

尽管EPC管理模式凭借其合同关系明了、责任主体单一、风险分担合理、工程投资可控等优势受到建筑行业青睐。但项目管理存在的关键问题仍需要广大参与者进一步解决，如法律法规需进一步配套完善，思维意识需进一步转变，合同界限需进一步明确，风险分担原则与方法需要进一步优化等。

由于大型水电工程实施EPC总承包在国内还处于探索阶段，杨房沟建设管理模式和解决方案可供业内参考借鉴。