摘  要  本文通过探讨矿业权有偿取得和使用制度的历史沿革，分析矿业权出让收益征收范围的演变过程，总结现行矿业权出让收益政策的特点，提出进一步完善有关政策的建议，旨在准确执行矿业权出让收益政策，促进矿业经济健康发展。

关键词  出让收益;政策;探析

中图分类号：F407.1 文献标识码：A

Investigation on Policies of Income from Mining Rights Transfer

Wang Weiwen

（ Natural Resources Bureau of Lengshuijiang，Loudi Hunan 417500）

Abstract： This paper investigates the history of the system of paid acquisition and use of mining rights， analyzes the changes and revisions of the collection range of income from mining rights transfer and summarizes the characteristics of current policies related to it. Suggestions for further improvements of relevant policies are put forward for better implementation of policies of mining rights transfer income and the sustainable development of mining economy.

Keywords： transfer income; polices; investigation

矿业权出让收益政策是矿产资源权益金制度的重要组成部分[1]。对出让收益政策有关问题的探析，有助于维护国家矿产资源所有权，有助于保护矿业权人合法权益。

1  根据我国不同时期的矿业权价款（出让收益）征收政策，矿业权出让环节可分为三个时期

1.1 不需征收矿业权价款时期（1996年以前）

1986年以前的计划经济时期，我国尚没有实行探矿权采矿权制度，矿产资源无论是出让环节还是开采环节都是无偿的[2]。1986年颁布实施的《矿产资源法》仅规定了“国家对矿产资源实行有偿开采”，在出让环节仍实行行政审批方式无偿授予（无偿取得），不需缴纳矿业权价款。

1.2 征收矿业权价款时期（1996年到2016年）

1996年修正的《矿产资源法》首次规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度（即出让环节需缴纳矿业权价款），根据缴纳范围的不同，可再细分为以下阶段：

1.2.1 缴纳范围仅为国家出资勘查形成矿产地的矿业权价款（1996～1999年）

最初的矿业权价款制度旨在实现矿产资源有偿使用、维护国家投资勘查权益。1998年国务院240号令、241号令、242号令（以下简称“3个法令”）均规定，申请国家出资勘查并探明矿产地的（探）采矿权应缴纳经评估确认的（探）采矿权价款[3]。这个时期，缴纳范围仅指国家出资勘查形成矿产地的价款。

1.2.2  缴纳范围是国家依法出让矿业权的评估价或成交价（2000～2009年）

根据《 矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）等文件规定，该时期缴纳范围除了国家出资勘查形成矿产地的评估价以外，还包括了以评估价为基础进行招拍挂的成交价。

1.2.3  缴纳范围明确了不需缴纳矿业权价款或者可以抵扣勘查成本的例外情形（2010～2016年）

《关于采矿权价款处置有关问题的函》（国土资厅函[2010]844号）规定“对由矿权人自行出资勘查形成的探矿成果，不需向国家缴纳矿业权价款”，《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建[2010]1018号）规定“对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，不得收取矿业权价款。”据此，对属于企业自行出资，已经缴纳了探矿权价款的探矿权人，在勘查许可范围内就原勘查矿种申请探转采的，不再缴纳采矿权价款[4]。而对已缴纳采矿权价款的采矿权人，由企业自行投资勘查新增资源，实践中各地做法不一：有规定需缴纳价款的，有规定不需缴纳价款的，也有规定可抵扣勘查成本。

总之，我国矿业权价款制度是在特定历史条件下，以1998年国务院“3个法令”规定“申请国家出资勘查探明矿产地矿业权应缴纳经评估确认的矿业权价款”為初始内涵设立的一种资源税费制度，随着经济的发展，该制度在非国家出资矿产地、勘查空白区等情形下征收矿业权价款时一直遭遇政策瓶颈，探索建立新型权益金制度被提到了重要日程。

1.3 征收矿业权出让收益时期（2017年以后）

35号文出台后，矿业权价款调整为矿业权出让收益， 出让收益范围涵盖了所有矿产资源。以该文规定的施行时间为界，可把此前在矿业权出让环节的有偿取得费用称为矿业权价款，此后的则称为矿业权出让收益。

2  现行矿业权出让收益政策出台的背景

2015年5月《国务院关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出要研究建立矿产资源国家权益金制度，同年9月中共中央政治局会议审议通过《生态文明体制改革总体方案》，确定了市场化和有偿使用是矿业权出让的重要原则[5] 。2016年12月中央深改组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》和《矿产资源权益金制度改革方案》。2017年4月国务院发布《矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发[2017]29号）[6]，在出让环节将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。同年6月财政部和国土资源部联合发布《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综[2017]35号）（以下简称35号文），规定从2017年7月1日起征收矿业权出让收益。从此，原来国家作为出资人的出资权益（矿业权价款）调整为国家作为所有者的所有者权益（矿业权出让收益）。

3  现行矿业权出让收益政策较以前政策的主要不同之处

3.1 将矿业权价款调整为矿业权出让收益

国家所有权是矿产资源配置和矿业权出让制度的一切法律根源[7]。将矿业权价款调整为矿业权出让收益，表面上仅只是名称的变更，实际上是矿政管理重大变革，是在矿业权出让环节实现了国家投资收益向国家所有者权益的转变。

3.2 调整了预算管理方式和收益分成比例

根据以前政策，探矿权采矿权价款纳入预算管理，专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出。现行政策在《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发[2015]35号）取消探矿权采矿权价款专款专用的基础上，将矿业权出让收益纳入一般公共预算管理。对于收益分成比例：按以前政策，中央与地方矿业权价款按照2∶8分成;按现行政策，中央与地方出让收益按照4∶6分成。

3.3 首次对新增资源出让收益征收问题做出统一规定

针对此前各地不同的征收标准和范围，现行政策首次对做出统一规定：已缴清价款的探矿权新增矿种的，应在采矿权新立时征收采矿权出让收益;已缴清价款的采矿权新增资源储量和新增矿种的，均应征收采矿权出让收益。

3.4 调整了矿业权收益征收形式

现行政策取消了转增资本金和折股缴纳形式，明确出让金额和出让收益率按两种征收形式：原则上以出让金额的形式征收;对于资源储量较大、矿山服务年限较大、市场风险较高等情形的矿业权，可通过矿业权出让收益率的形式征收。此前政策并没有出让收益率征收形式，但是除资金缴纳形式外，还有转增资本金、折股缴纳等缴纳形式。

3.5 调整了出让收益分期缴纳政策

现行政策规定：以出让金额形式征收的出让收益，一次性缴纳标准、首次缴纳比例和分期缴纳年限由省级财政、矿产资源主管部门确定（以前政策则是根据发证权限，由登记机关会同财政部门确定）;以出让收益率征收的出让收益，在矿山开采时按年度征收（以前政策没有此类征收方式）;转让矿业权的，矿业权人只需缴清已到期部分，剩余矿业权出让收益由受让人继续缴纳（而此前政策必须由转让人缴清全部矿业权价款方可转让）。

3.6 改征矿业权出让收益滞纳金

现行政策规定矿业权未按时足额缴纳矿业权出让收益的，从滞纳之日起按日加收滞纳金。而此前政策对分期缴纳价款的则是应按银行贷款基准利率缴纳资金占用费。

4  现行矿业权出让收益政策仍需解决的问题

4.1 法律法规政策的“立改废释”相对滞后

现行政策虽将“矿业权价款”调整为“矿业权出让收益”，但一直缺乏法律法规等上位法的支撑，对以前有关矿业权价款规范性文件也未进行系统清理。2019年12月《矿产资源法》（修订草案）征求意见稿中虽有矿业权出让金之规定，但该修订草案通过尚需时日。与出让收益征收实践所需相比，法律法规政策“立改废释”工作相对滞后。

4.2 自行出资勘查和国家出资勘查不宜同等对待

采矿权出让收益主要来源于以下情形：一是探矿权转采矿权，二是原矿区范围内新增资源，三是扩界范围新增资源。这三种情形中，又分为矿业权人自行出资勘查和国家出资勘查两种类型（第三类矿产资源除外），从成本角度讲，征收出让收益时应根据出资来源区别对待。根据35号文以前政策，对自行出资勘查形成的矿产地，各地征收标准虽然不统一，但至少可将勘查费用在价款中抵扣。但35号文只以“资源已完成有偿处置”作为不征收采矿权出让收益的标准，其他所有情形均需按同等标准征收，导致自行出资勘查取得采矿权的成本比国家出资勘查取得采矿权的成本要高（至少高出勘查费），产生了因政策实施造成的不公允，影响了企业自行出资勘查的积极性。

4.3 第三类矿产采矿权出让收益存在补缴情形

根据国土资发[2006]12号文，第三类矿产不再设探矿权而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。但在矿政管理相对不完善的年代，少数地方抱着凡设采矿权必先设探矿权的旧观念，对第三类矿产仍采取先招拍挂出让探矿权的方式，企业自行出资勘查后转采矿权时不再缴纳采矿权价款（因为国家未出资），这种方式取得采矿权的成本大幅低于招拍挂直接出让采矿权的成本。同时，随着我国工业化进程加快，砂石土资源短缺导致价格持续走高，有些矿产企业改变矿种擅自开采矿区范围内的砂石土资源，有些水泥灰岩矿山则利用水泥灰岩破碎系统或单设破碎装置，将顶板和夹石等加工生产建筑石料[8]。上述两种情形均应补缴采矿权出让收益。

4.4 大型矿山及市场风险高的矿业权资金承压很大

35号文只规定大型矿山及市场风险较高的矿业权可按照出让收益率的方式征收出让收益，但对于如何征收的具体措施却没有规定。在具体措施出台前，大型矿山和高風险矿种企业在按照出让金额方式缴纳矿业权出让收益时就会面临金额巨大和风险不可控压力，企业发展因此将举步维艰。

5  完善矿业权出让收益政策的建议

5.1 做好法律法规政策的“立改废释”工作

一是加强理论与实践研究，以我国自然资源有偿使用制度为指导思想，厘定所有者权益与物权权益，理顺国家权益与勘查开采主体权益，实现我国矿业权出让收益政策纵向与以前政策衔接，横向与国际接轨;二是修改完善《矿产资源法》等法律法规，使矿业权出让收益政策尽早有上位法的支撑;三是对以前有关矿业权出让收益规范性文件进行全面清理;四是适时出台补充通知，做到既维护国家所有者权益，又保障矿业权人合法权益。

5.2 自行出资勘查和国家出资勘查原则上应实行区别对待

现行政策已明确矿业权一律有偿出让，停止了无偿出让，不再保留申请在先方式[9]。在有偿出让过程中，既要做到出让收益应收尽收，又要兼顾到公平公允。为鼓励社会资本参与风险勘查，对自行出资勘查和国家出资勘查两种情形应实行区别对待：对35号文件实施以前已自行出资勘查形成矿产地的采矿权出让收益征收，应坚持“法不溯及既往”原则，征收采矿权出让收益时至少允许直接抵扣经核定（或社会平均所耗）的探矿权勘查成本;对35号文件实施后自行出资勘查形成矿产地的采矿权出让收益，在评估采矿权出让收益时，允许将已出资勘查成本作为评估参数予以考虑。

5.3 对两类情形的第三类矿产加征采矿权出让收益

一是对国土资发[2006]12号文以后仍通过先设立探矿权再转采矿权的第三类矿产加征采矿权出让收益，同时对于已缴纳过探矿权价款的，可从应缴纳的采矿权出让收益中扣除[8]。二是对超出核定矿种开采砂石土矿的，应在科学编制开发利用方案的基础上，对矿区范围内砂石土进行采矿权出让收益评估，补缴已被开采砂石土的采矿权出让收益，征收拟被开采砂石土矿的采矿权出让收益。

5.4 按出让收益率征收的具体办法应尽快出台

35号文件规定了出让金额和出让收益率两种征收矿业权出让收益的形式，但由于出让金额方式征收周期短，征收经验丰富，尤其能集中解决地方财政困难问题，有些地方一概只采取按出让金额方式征收，这种单一征收方式对资源储量大、矿山服务年限长、勘查开采矿种风险大的矿山企业来说资金压力很大，并产生大量财务费用。据统计，如果出让环节税费以一次性或短期内征收形式为主，对于大型矿山来说，其产生的财务费用将是实际征收额的2～3倍[10]。为确保矿业经济可持续发展，应尽早制订按矿业权出让收益率征收的具体标准和操作办法。

参考文献/References

[1]李纲.关于完善矿业权出让收益制度的政策建议.中国矿业.2019，28（01）27-30.

[2]贺冰清.矿产资源产权制度演进及其改革思考.中国国土资源经济，2016（6）4-10.

[3]杨德林，孟婷婷，马鹏.矿业权价款制度改革根源分析及深化建议.中国经贸导刊（理论版），2018（11）9-13.

[4]赵飞.探矿权转采矿权在出让收益评估时的处理.科技经济导刊，2018（26）245.

[5]高陽.刘立，罗玲.基于矿业权出让角度的税费制度思考.矿产保护与利用，2018（8）8-11.

[6]付水兴.矿产资源权益金制度改革方案对矿业产业影响浅析.矿产勘查，2018（7）1307-1309.

[7]朱清，罗小利，吕建伟.基于管理政策的矿业权资产研究.中国矿业，2018（10）25-30.

[8]钱存超.安徽省水泥用灰岩管理现状、存在问题及措施建议.安徽地质，2018（9）233-235.

[9]朱清，罗小利，史瑾瑾.中国矿业权出让方式的路径选择.  中国矿业，2018（7）21-25.

[10]毛建华.宋鑫委员：矿业权出让及相关配套制度需细化完善.中国有色金属，2019（7）.

*第一作者简介：王卫文，男，1968年生，地质工程师、律师、矿业工程二级建造师，从事自然资源管理工作。

E-mail： 1421161850@qq.com。

收稿日期：2020-08-26; 改回日期：2020-11-05。