李甜畅

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100083)

“水利工程补短板、水利行业强监管”是水利部党组针对我国治水矛盾发生的重大变化提出的水利改革发展总基调，是今后一个时期水利工作的指导思想和行动指南，而“强监管”是其中的主基调和主旋律。经过多年的摸索和实践，水利稽察形成了较为成熟的体制机制和工作方法，为提高全行业建设管理水平做出了重要贡献。在新时代水利改革发展的形势下，稽察作为行业强监管的重要举措，必须适应强监管要求，不断完善和改进方式方法，切实提高工作成效。

笔者在认真学习全国水利工作会议和水利监督工作会议精神的基础上，针对目前稽察工作存在的一些问题并结合工作实际，从发现问题、分析原因和形成概念三个方面，对稽察工作进行一些思考。

1 目前稽察工作存在的一些问题

1.1 对稽察工作的要求不够明确

根据惯例，每次现场稽察前都要进行工作部署，提出有关要求，但有的要求还不够明确。一是对稽察成果的要求，稽察组有时不十分清楚到底要提交怎样的工作成果，经常是边猜边干，影响了工作质量和稽察权威。二是对稽察工作评价标准，稽察组和稽察人员有时不知道怎么做、做到什么程度才符合要求。三是有时存在着简单以发现问题的数量评价稽察工作的现象。

1.2 现场稽察时间不够充裕

有时对现场稽察工作的安排考虑不够细致，各项工作衔接不够顺畅，致使被稽察单位不能及时提供所需资料、稽察组有效工作时间偏少等情况时有发生。一般情况下，一个稽察组需要稽察2～3个项目，不同项目可能在不同的省市，来往交通必然占去一定时间,如果现场稽察时间不充裕，稽察组就不能完全做到应查必查，取证资料就可能不确实、不全面，对被稽察项目整体情况和客观情况的掌握就可能不充分，对得出的稽察结论也会感到底气不足。

1.3 人员素质与工作要求尚有差距

多年以来，随着对稽察人员管理工作的加强，稽察队伍整体素质逐步提高。但与稽察工作的要求相比，有些稽察人员在业务能力、对新法规新技术新标准的掌握能力以及知识更新能力等方面仍然存在明显不足。如仅能发现一般性不规范问题，不能发现重大问题；分析原因时主观推论多，详实支撑少，不能找出深层次的根本原因；工作建议泛泛而谈，针对性不强，就起不到参谋和指导的作用。

1.4 对稽察成果的认定和运用认识不统一

稽察发现问题的数量、严重程度、定性表述等是重要的稽察成果，基于这些成果的整改措施和处理处罚则是稽察成果的运用。在实际工作中，稽察组、被稽察单位及有关主管部门对稽察成果认定和运用的认识尚不够完全统一，有时存在着本位主义和大事化小、小事化了的现象。

上述问题的存在制约了稽察工作效能的发挥。为此，2019年6月16日部长专题办公会指出了稽察工作的短板和不足，要求稽察工作围绕“发现问题、分析原因和形成概念”进行完善和改进。下面就从这三者的内涵和相互关系入手，谈谈自己对稽察工作的认识。

2 三者的内涵

2.1 发现问题

“发现问题”是稽察工作的基础，其最终目的是解决问题。发现不了问题一切都无从谈起，因此首先要围绕如何发现问题来开展稽察。稽察最初依靠专家的工作经验查找问题，但这种方式随机和随意性太强，其成果不具有统计性。为此，水利部建设管理与质量安全中心于2019年研究制定了《水利工程建设稽察常见问题清单》，该清单涵盖了水利工程建设过程各方面和各环节的主要问题。自实施清单式稽察以来，发现问题的数量，尤其是重大问题的数量显著增加，为其他稽察工作打下坚实基础。

2.2 分析原因

“分析原因”是“发现问题”的延伸，是查找问题根源的必要环节。只有找准问题产生的原因，才能分清各方责任，明确改进方向，制定切实可行的整改措施，提出具有建设性的意见建议。分析原因要层层剖析，直至找到导致问题发生的最本质的根源。这是对稽察人员分析能力和判断能力的重大检验。

2.3 形成概念

“形成概念”是为水利改革发展，包括体制机制政策的制定和完善、项目的安排和评价等提供有根据的支撑和依据，是稽察作为强监管手段的根本目的所在。要通过对众多项目存在问题及其原因的梳理，归纳和概括出一些结论性成果。这些成果要能够客观反映水利建设项目的现状整体面貌和发展趋势，即形成概念。鄂竟平部长在2020年全国水利工作会上指出：“发现问题、整改问题只是治标，防止同一问题再次发生、解决多地都有的共性问题才是治本。”形成概念的目的就是为了在根源上解决共性问题，进而达到治本的目的。

3 三者的关系

“发现问题”是稽察工作的基础。找不到或找不准问题，“分析原因”和“形成概念”就无从谈起。因此，如何发现问题，找准、找实、找全问题是稽察工作首先必须解决和重视的关键。

“分析原因”是解决问题不可或缺的根本途径。找不到或找不准原因，就不可能制定出切实可行的整改措施，问题就不可能得到很好的解决，也就不能形成准确的概念。

“形成概念”是稽察工作的目的，是稽察在水利事业改革发展中发挥作用的必由之路。不能形成准确客观的概念，稽察工作的成效也无从谈起，不准确或错误的概念还会给工作带来误导和损害。在强监管新形势新要求下，形成概念已经成为稽察工作的新重点、新难点和新挑战。另外，概念形成后，应主动通过其他方面的工作来加以验证。

4 统筹做好三者工作

发现问题时要合理使用问题清单。清单式稽察可以避免漏查、少查、不查等问题，但不能机械地、教条地完全照搬，必须充分发挥稽察人员的主观能动性，根据稽察任务并结合项目实际开展工作，合理确定稽察重点内容，按照水利监督工作会议要求，注重查找“大个头”问题，确保问题定性准确。查找问题是稽察工作的核心，但不能简单地把发现问题的数量作为衡量稽察人员工作成绩的主要标准，要综合考虑项目实际状况、稽察人员能力水平、发现问题的质量尤其是重大问题情况进行评判。同时，在发现问题的过程中，要始终注意对原因分析的关注。

分析原因时必须客观、公正、深入，要找到问题产生的真正原因。要在综合分析政策法规、相关行为和造成后果等因素的基础上，梳理出主客观原因，包括直接原因(涉及相关人的不规范行为和物的非正常状态等方面)、间接原因(主要是管理方面的原因，涉及相关单位管理制度的建立、落实等)及根本原因(包括国家、行业、本地区管理体制机制顶层设计等)。一个问题可能有多个原因，其本身也可能是另一个问题的原因；一个原因，也可能产生多个问题。这要求稽察人员不仅应具有较高的政策理论水平和过硬的专业技术水准，还要熟练掌握国家和行业管理有关制度、政策和规划等。

要通过对具体项目的分析，获取其建设管理总体水平、分项建设管理水平及各参建单位工作水平等情况，指出存在问题的根本所在，帮助被稽察单位和有关水行政主管部门进行整改，促进其做好今后的工作；要通过批次稽察，对全国某一类项目在实施的必要性、规范性、遇到的困难、存在的问题，以及设计质量、管理水平、进度情况、资金使用、工程质量、安全生产和建后管护等方面形成一些概括性、趋向性的结论；要通过一年或多年的稽察，对整个水利行业的工程建设情况及各层级的管理情况形成普遍性的结论和概念，提出有关工作建议。这些结论和概念既可以是正面的，也可以是负面的，但必须能够准确、客观反映某一类项目或整个行业的总体状况；有关建议必须具体、有针对性、有参考价值或指导作用。要实现这一点，稽察工作人员必须具备较强的汇总和归纳能力，同时必须依靠稽察组和有关主管部门的共同努力。

5 几点建议

a.进一步明确稽察工作的定位，制定对稽察工作的考核办法，促进稽察与其他监督检查相辅相成、取长补短、发挥合力。同时，要结合稽察工作标准化、信息化以及稽察形式、工作方式的调整，完善有关制度，规范现场稽察工作流程，确保稽察工作质量。

b.进一步明确稽察成果要求，充分利用稽察工作系统，从法规标准管理、稽察报告编写、稽察成果汇总、整改反馈等方面，提升稽察工作标准化和规范化管理水平；参照已有的问责处罚措施办法，建立稽察问责处罚体系，明确稽察问责处罚形式和标准；完善稽察成果评价体系，充分发挥稽察成果的作用，从项目类型、区域、专业等方面对稽察成果进行分析汇总，综合评价各类项目、各个专业在不同地区的建设管理情况，统计各类问题发生频率，客观、真实、科学地反映水利工程建设的实际状况，使稽察成果得到最大化运用。

c.考虑将稽察成果的形成与使用进行分离，即稽察组派出单位对稽察成果负责；而对稽察成果的使用，如督促整改、处理处罚等由有关主管部门负责，以明确查与改的责任，避免众多因素的干扰。

d.进一步加强稽察队伍建设，完善稽察人员管理和考核体系，严格人员入口关和选派标准，有针对性地开展教育培训，加强对稽察人员业务能力和廉洁自律的常态化监督检查，细化量化稽察人员考核标准，严格实施优胜劣汰机制，努力建设一支有能力、有担当、愿意献身强监管事业的高水平稽察队伍。

6 结 语

水利稽察作为水利工程建设过程中的事中和事后监管手段，是水利行业特有的专业化监督方式，在水利工程建设过程中发挥着不可替代的重要作用。稽察工作要按照水利改革发展总基调的总体要求，紧密围绕强监管的根本目的转变思想认识，改进方式方法，在继续发挥稽察工作基本功能的基础上，着重在发现重大问题、查找根本原因和形成有效概念上持续下功夫、实现新突破，为部党组工作决策部署、有关单位加强行业管理、地方各级水行政部门和工程参建单位提高管理水平提供强有力的服务和支撑。