唐彰元

(玉林师范学院历史文化旅游学院，广西 玉林 537000)

在中国国民收入迅速提升的情况下，旅游也成为了当前人们主要的消费方式乃至成为国家未来努力发展的新的主要经济增长点之一[1]。旅游业的兴盛必然伴随着相关食品的消费，使旅游食品安全问题的重要性日益显著，近年来已成为公众关注和学者研究的热点之一，研究成果通常着眼于旅游食品安全的综合宏观治理的角度，如胡卫华[2]发表的《中国旅游食品安全管理的现状与对策》，崔淼等[3]发表的《中国旅游食品安全保障体系的构建及对策》，或者从政府监管的角度对旅游食品安全保障的相关问题进行分析并构建对策，如谭业[4]发表的《中国旅游食品安全监管体系发展态势、问题及对策》。

社会监督机制是国家机关之外的社会力量，根据宪法和法律的规定对相关事务进行的监督[5]。对于旅游食品安全治理，相对于政府监管，社会监督存在及时性、便利性等非常明显的优势，有利于旅游食品安全问题的及时发现和及时处理，但目前还未见从社会监督的角度对旅游食品安全治理进行深入分析和阐述的文献。研究拟从社会监督的角度出发，分析当前中国旅游食品安全治理存在的问题，并进行相应的机制构建，对于旅游食品消费者的食品安全保障乃至旅游行业整体的健康发展，均具有重要的理论价值和实践意义。

1 旅游食品安全治理中社会监督机制的内容界定

由于社会监督能够很好地弥补国家机关监管能力有限而导致社会治理的缺陷，因此成为现代社会与政府监管同时并重的主要社会治理方式之一。对于旅游食品安全治理来说，相关社会监督机制可能存在的社会力量主要包括消费者自身、社会组织，旅游食品行业协会等相关主体。

1.1 消费者自身监督

消费者作为旅游食品安全的直接利害相关者，旅游食品安全与否直接影响到其生命健康安全以及相应旅游计划的顺利完成，因此，对于旅游食品安全具有最为直接的利害关系和最为强烈的动机和驱动。另外，相关旅游食品安全问题的产生，消费者也必然是最先发现问题并反映问题的人，对于旅游食品安全问题的及时发现、及时处理有着至关重要的关键作用。因此，消费者自身监督在旅游食品安全治理中的社会监督机制中，是最重要的核心监督形式。正是因为消费者自身监督对于旅游食品安全的重要性，相关旅游景区和政府监管部门均针对消费者建立了相应的消费者投诉和处理机制。

1.2 社会组织的监督

根据《消费者权益保护法》的规定，消费者协会和其他依法成立的消费者团体是对商品和服务进行社会监督并维护消费者合法权益的社会组织[6]。对于旅游食品安全治理中的社会监督来说，消费者协会是代表消费者利益对旅游食品安全治理进行社会监督，并维护旅游食品消费者权益的主要社会组织。

在此需要重点指出的是，社会组织不同于国家机关，对于消费者的投诉和受理的处理更为及时和灵活，从而对于旅游食品的消费者具有更大的亲和性。因此，社会组织监督能够在很大程度上弥补了旅游食品安全行政监管部门在治理能力上的缺陷和不足，并成为旅游食品安全治理中社会监督中的重要组成部分。

1.3 旅游食品行业协会监督

旅游食品行业协会是由所有旅游食品相关的商家成立的行业协会，为了保证和促进旅游食品行业的正常和健康发展，旅游食品行业协会对旅游食品安全治理具有通过自律管理进行监督的义务。由于旅游食品安全直接关系到旅游食品行业的声誉和可持续发展，而且相关管理人员均为旅游食品安全方面的专家，代表行业利益的旅游行业协会有足够的动机和能力，对旅游食品安全进行有效的自律监督和管理。正是因为行业协会自律管理对于旅游食品安全治理所具有的专业性和便利性优势，其在整体社会监督机制中具有非常特殊的重要地位。

2 旅游食品安全治理中社会监督机制的运行审视

旅游食品安全管理属于跨行业的管理范畴，同时受旅游管理和食品安全管理的影响。这直接导致了旅游食品安全管理专门的法律规范的缺乏，而只能依据《中华人民共和国食品安全法》以及与之配套的《食品安全法实施条例》等食品安全管理的法律，将其纳入到食品安全治理的整体框架中。《食品安全法》及其实施条例构建了以政府监管为主的食品安全治理体系，但同时也对社会监督进行了相应的规定。如《食品安全法》第九条即规定了食品行业协会的自律管理义务，以及消费者协会和其他消费者组织对食品安全监督的权利。然而，这些法律规定是从宏观食品安全治理出发，并没有充分考虑旅游食品安全的特殊性，从而导致旅游食品安全治理在社会组织和行业协会监督方面总体上存在专门法律制度相对欠缺的问题。

相对于普通食品安全而言，由于游客的流动性、旅游的时效性和地域性等特征，旅游食品安全治理面临着投诉难、取证难，乃至执行方面的诸多特殊困难[7]，再加上消费者的维权意识和能力不足，作为社会监督核心力量的消费者自身存在严重的维权能力不足的问题。正是因为相关法律规定上的欠缺和旅游食品安全治理的特殊性，导致了旅游食品安全治理中社会监督机制运行实践存在一系列亟待解决的问题。

2.1 消费者维权能力不足

旅游食品安全问题的直接受害者是消费者本身，消费者必然会高度关注旅游食品安全并对其进行可能的严格监督。然而，由于消费者在旅游食品安全问题上，存在严重的维权能力不足的问题，导致其对旅游食品安全监督的能力得不到充分发挥。

2.1.1 消费者维权意识不强 因为消费者旅游的行程具有典型的一次性，很多消费者针对出现的旅游食品安全问题，往往认为反正有了这次没下次，从而对其采取消极避让的妥协态度，不愿意花费时间和精力采取有效的维权监督措施对相应的旅游食品安全问题进行反应和处理。消费者维权意识的消极态度，必然导致相关旅游食品安全的肇事者有恃无恐，从而导致整体旅游食品安全治理状况的恶化。

2.1.2 消费者维权成本过高 多数消费者都属于所谓的理性经济人，亦即会根据实际情况计算相关行为的成本收益，然后决定最终的行为选择。消费者之所以出现维权意识不强，普遍不愿意按照法律规定进行维权的根本原因，在于按照旅游食品安全维权成本过高。一方面，由于旅游食品消费者一般都属于外地游客，在旅游食品安全问题发生地进行维权必然会导致较高的时间成本和住宿交通等方面的费用成本；另一方面，由于旅游食品消费者对于当地的相关行政机关和部门不熟悉，通过相关程序进行维权还可能会产生因地方保护主义以及其他地域性歧视可能导致的其他成本。与此同时，产生安全问题的旅游食品，按照相关法律规定，最高也只能获得食品本身价值10倍的赔偿，由于旅游食品本身价值不高，10倍赔偿数额并不大。由于成本过高而受益不大的原因，选择维权很容易会导致经济上的无效率，从而多数消费者自然会选择放弃维权。

2.1.3 消费者维权渠道不畅 消费者维权一般通过相关的举报和投诉电话或者网络进行。然而，很多旅游景区由于人流量较大的原因，很多时候相关旅游投诉热线均处于占线状态，即使运气好打通了或者通过网络完成了投诉，但接受投诉的机关也往往只是予以记录，是否核实并予以后续处理得不到任何保证。尤其在消费者投诉后无法长时间停留在旅游景点的情况下，接受投诉的机关如果不能及时处理，可能会因为无法对消费者进行直接调查而不能完成后续处理程序。正是因为旅游食品安全的消费者极强的流动性，以及相关管理部门处理投诉能力不足，导致消费者维权渠道不畅，从而大大降低了消费者通过维权对旅游食品安全治理进行监督的效力。

2.2 社会组织监督专业能力欠缺

尽管《食品安全法》及相关法律规定了消费者协会及其他消费者组织，对包括旅游食品安全在内的商品和服务的社会监督权利，但因为社会组织监督专业能力的欠缺，相应的社会监督的效能难以得到充分发挥。

2.2.1 对宏观社会监督的消费者协会的过度依赖 当前，《食品安全法》及相关法律规定，消费者协会之外的其他消费者组织也具有对旅游食品安全进行社会监督的职能。然而，由于与旅游食品安全相关的其他消费者组织并不存在，因此造成了在社会组织监督方面旅游食品安全治理过度依赖消费者协会的局面。事实上，由于旅游食品安全治理中的社会监督只是作为宏观社会监督组织的消费者协会功能的较小组成部分，消费者协会很难找到能对旅游食品安全这种特殊领域的专业人员对其进行有效监督。

2.2.2 旅游食品安全社会监督跨行业的特殊性 旅游食品安全治理横跨旅游行业和食品行业两大部类，需要同时具有两方面专业知识的专家才能游刃有余地处理相应的社会监督事宜。而对于旅游食品安全治理中承担监督职能的社会组织来说，要找到某一领域的专家已经勉为其难，找到这种跨行业的能熟练处理相关监督事宜的专家更是难上加难。因此，旅游食品安全社会监督跨行业的特性，也在很大程度上增加了社会组织进行有效监督的难度，从而成为社会组织监督专业能力欠缺的重要原因。

2.3 行业自律管理机制尚未真正建立

2.2.1 行业自律管理组织欠缺 行业自律的重要性虽然已经得到了人们的广泛共识，但当前《食品安全法》及相关法律仅仅规定了食品行业协会对食品安全的行业自律义务[8]，而不存在专门针对旅游食品安全自律管理的旅游食品行业协会。事实上，由于旅游食品安全治理横跨旅游行业和食品行业的特殊性，在加上相关法律并没有成立旅游食品行业协会的任何规定，旅游食品安全治理的行业自律管理机制必须的旅游食品行业协会并不存在。行业资料管理组织欠缺，行业自律管理机制自然也就无从谈起。

2.2.2 缺乏配套的制度和管理规范 行业自律管理除了必须的行业自律管理组织外，还需要相应的配套制度和管理规范。比如针对旅游食品安全管理，必须在行业内形成相应的旅游食品安全行业规范，然后，指定相应的旅游食品安全行业管理制度，包括相关信息上报制度、定期或不定期行业检查制度、对成员企业旅游食品安全管理的考核制度和奖惩制度等。只有在配套的制度和管理规范完备的情况下，才能有效保证旅游食品行业的食品安全自律管理能够达到理想的效果，并在旅游食品安全治理社会监督机制中发挥重要作用。然而，由于行业协会尚未组建，行业资料组织的缺失导致相关配套制度和管理规范同样缺乏，离行业自律管理机制的简称尚有较大的距离。

3 中国旅游食品安全治理中社会监督机制的完善路径

旅游食品安全治理中社会监督机制要充分发挥其对旅游食品安全的监督功能，就必须保证社会监督的相关主体，包括消费者、社会组织和行业协会三者对旅游食品安全监督功能在实践中遇到的困难能够被有效解决，从而完成相关社会监督机制的科学构建。具体来讲，中国旅游食品安全治理中社会监督机制构建的具体路径主要包括以下部分内容。

3.1 构建以消费者为核心的旅游食品安全社会监督机制

消费者是旅游食品安全问题的直接承受者，其通过维权而产生的监督作用构成了旅游食品安全治理中社会监督的关键组成部分。因此，要保证相关社会监督机制的有效性，就必须构建以消费者为核心的旅游食品安全监督机制。

3.1.1 对消费者进行旅游食品安全维权的宣传和教育

消费者旅游食品安全维权意识的缺乏，必须通过进行食品安全维权的宣传和教育予以有效改变。具体来讲，一方面是针对公众的普通宣传和教育，包括通过义务教育系统、大众传媒等渠道，对全社会公众进行无区别的旅游食品安全维权的相关宣传和教育，增强普通公众的旅游食品安全维权意识；另一方面是专门针对特定的旅游消费者进行的宣传和教育，包括利用旅游景区的宣传栏、广播、公益广告、宣传册等方式，结合具体旅游过程中的旅游食品安全问题进行。

3.1.2 建立普遍的消费者维权法律援助机制 消费者维权意识不强固然是导致消费者维权力度不大的重要原因，但根本原因仍然在于维权成本高昂。因此，有必要建立普遍的消费者维权法律援助机制，降低消费者维权的相关成本，使多数消费者维权的收益能够超过维权成本，进而起到激励消费者通过维权对旅游食品安全进行有效监督。

具体来讲，这一普遍的消费者维权法律援助机制应当包含以下部分内容。

(1) 对涉及旅游食品安全的消费者诉讼，在具有初步证据的情况下，允许作为原告的消费者委托当地的消费者协会作为原告代理参加诉讼，并通过远程视频的方式完成相关诉讼程序，有效解决其因为异地诉讼而可能导致的不便以及成本的增加。

(2) 允许符合条件的消费者原告暂缓缴纳相关诉讼费用，等待判决后由败诉方承担，有效减少消费者维权诉讼的程序成本。

(3) 对于相关维权诉讼知识和能力不足的消费者，法院在核实情况后可以直接为其提供法律咨询与文书服务，或者为其制定法律援助律师为相关消费者提供必要的诉讼服务，在有效减轻维权消费者的诉讼成本负担的同时，实质性增强其诉讼能力。

3.1.3 构建规范而便捷的投诉举报机制 投诉举报是消费者旅游食品安全监督维权的主要渠道。因此，必须构建规范而便捷的投诉举报机制，以保证消费者这一主要维权渠道的畅通。具体来讲，这一投诉举报机制应当包括以下部分内容。

(1) 应当建立一系列消费者维权热线的技术保障机制，包括充足的人力资源保障和通信线路保障，以便消费者的相关投诉能够及时准确地传递到相关管理部门。

(2) 应当制定消费者维权快速反应机制，针对旅游投诉较短的时效性，应当在接到投诉的同时规定尽可能短的时限对其进行妥善处理，原则上保证多数消费者能够得到满意的处理结果。

(3) 相关旅游投诉热线增设提供维权法律咨询功能，为消费者旅游食品维权提供详细的程序指引，必要时相关热线的管理部门可以直接接受游客的委托为其代理法律维权。

3.2 建立以消费者协会为主的多元化社会组织监督体系

旅游食品安全治理中的社会组织要想充分发挥监督功能，就必须克服当前存在的专业性欠缺的弱点，建立以消费者协会为主的多元化社会组织监督体系。

3.2.1 成立消费者协会下辖的专业旅游食品消费者分会

消费者协会是对针对所有商品和服务消费者的宏观社会监督组织，因此很难对旅游食品这种特殊的专业性领域投放较多的监督力量。因此，有必要通过成立消费者协会下辖的专业旅游食品消费者分会的形式，设立负责旅游食品安全监督的消费者协会的专业分会，并为其配备必要的专业人员，专业人员可由当地食品行业协会或学会、当地旅游协会共同派出，可联合办公，也可以借助现代网络及通讯技术实行网上联合办公。如若需要出现场，也可由双方派出联合调查处理。这样就能有效改善消费者协会对于旅游食品安全社会监督专业性不足的问题。

3.2.2 由政府鼓励和成立专业性的旅游食品安全维权的专门社会组织 因为旅游食品安全治理跨专业的特殊性，有必要由政府出面，鼓励并牵头成立专业性的旅游食品安全维权的专门社会组织，通过其专业性的人员配备和机构设置与宏观性的消费者协会在职能上起到互相配合互相补充的作用，共同促进旅游食品安全治理中社会组织监督效能的整体提高。

3.3 明确旅游食品行业协会旅游食品安全自律管理的法定义务

针对旅游食品安全治理行业自律管理机制不存在的现实状况，有必要通过明确旅游食品行业协会旅游食品安全自律管理的法定义务的形式，以法律的形式保证相关行业自律管理机制的建立。

3.3.1 在法律中明确规定应当成立旅游食品行业协会

旅游食品行业协会，是旅游食品安全治理行业自律的前提。因此，从法律上确立旅游食品安全治理行业自律管理机制的第一步，是在法律中明确规定应当成立旅游食品行业协会。由于《食品安全法》属于针对所有食品安全领域的基本法律，因此不适宜对旅游食品安全进行单独的规定，可以在专门的旅游食品安全治理相关的行政法规，如《旅游食品安全管理实施条例》中增加相应的规定。

3.3.2 规定旅游行业协会旅游食品安全自律管理的法定义务 通过法律规定建立旅游食品行业协会之后，应当进一步规定旅游行业协会旅游食品安全自律管理的法定义务，亦即旅游食品安全必须作为旅游行业协会的主要工作之一。进一步来讲，旅游食品安全协会的法定义务是配合当地食品安全市场监管部门，定期抽查、检查旅游区食品加工及经营企业，及时发现隐患，及时查缺补漏，堵住可能产生食品安全问题的漏洞。

3.3.3 制定旅游行业协会旅游食品安全自律管理的实施细则 为了保证旅游行业协会旅游食品自律管理的真正落实，还必须要求旅游行业协会制定旅游食品安全自律管理的实施细则，其应当包括但不限于以下部分内容。

(1) 参考相关食品的国家标准，并结合旅游食品自身的特殊性，制定旅游食品安全的行业标准。相关行业标准的制定应当在充分征集同行意见和讨论的基础上确定，并以此作为旅游食品安全行业自律管理的主要依据。

(2) 制定具体的行业食品安全信息披露制度，要求行业协会成员必须将食品安全相关的重要信息定期上报协会，并通过门户网站或公众媒体向大众披露。对此，应该制定规范的食品安全自律监督制度，才能为实现这一目标提供制度保障。

(3) 行业协会定期不定期对成员的相关旅游食品安全进行检查和监督，包括相关安全保障制度、设施的检查和监督，以及现场和库存产品抽样检查等多种方式结合进行，并将相关检查结果在门户网站或公众媒体上公布。

(4) 建立相应的食品安全考核奖惩制度。根据旅游食品安全自律管理过程中发现的具体状况，对协会成员进行考核评分，对考核优秀的授予相应的荣誉称号，并通过门户网站和公众媒体公开表扬，考核不合格的要求限期整改，严重的移交行政机关处理，直至开除协会成员资格。

4 结语

整体来论，旅游行业作为当前国民经济主要发展方向之一，相关食品安全治理的重要性日益显现。由于单纯靠政府监管对于旅游食品安全治理必然存在局限性，因此充分发挥社会监督机制的作用对于旅游食品安全的保障有着非常重要的作用。然而，由于旅游食品安全的特殊性，以及相关法律制度不完善的原因，当前相关社会监督对于保障旅游食品安全的效果非常有限。因此，在坚持问题导向与需求导向的原则上，基于目前旅游食品安全治理中社会监督机制在消费者维权能力有待提升等问题，应该在构建消费者维权的效能维度上进行机制的优化与构建。