黎慧慧　唐艺　周卓颖　湛岚

摘要：本文在分析贫困县慈利县经济发展情况及扶贫质量的基础上，结合理论分析、比较分析、数据分析等分析方法，提出我国农村金融扶贫存在的问题和相应的对策建议。通过在慈利县运用实地观察、问卷调查、访谈调查和文献调查等分析方法，发现扶贫政策实施过程中存在着贫困群体分散、经济文化发展落后、贷款申请困难、资源分配不合理、扶贫工作缺乏监管等问题。提出健全考核机制、因地制宜发展创新型金融产品、发展“大数据+征信技术”、创新金融知识普及方式等对策，创新普惠金融形式助力于扶贫发展，预期能有效提高慈利县扶贫质量，在惠及民生、助力经济新发展方面发挥着重要作用。

关键词：普惠金融 农村金融 扶贫 慈利

一、慈利县基本情况

黨的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，我国全面开展了脱贫攻坚工作，并取得了决定性的进展。为响应坚决打赢脱贫攻坚战的号召，笔者深入脱贫工作前线，旨在创新金融扶贫、助力脱贫攻坚，针对国家级贫困县慈利县的经济发展状况以及扶贫政策实施中的问题进行分析并提供可行性创新性的建议和解决方法。

根据调研，2016-2018年慈利县的经济发展状况具体如下：

（一）慈利县地区生产总值逐年上升，产业结构不断优化

2016-2018年，慈利县地区生产总值逐年稳步上升，在2018年达到了192.2亿元，全县的地区生产总值增长率均保持在7%以上，保持着中高速增长，发展状态后劲十足。

图1.1 2016-2018年慈利县地区生产总值及其增速变化图

如图为全县第一、二、三产业增加值占全县生产总值的比重，呈现出第三产业增加值比重不断增大的特点，全县产业结构不断优化。慈利县地区生产总值的增加和第三产业的发展与金融体系的完善密不可分，这也是金融普惠发展带来的效果。据调研，至2018年底，作为贫困县的慈利县目前金融体系较为健全，包括10家银行机构、2家小额贷款公司、15家保险公司、1家证券机构、2家担保机构，全县金融秩序稳定，金融行业呈现良好趋势。

（二）金融机构不断扩大，金融服务逐步完善

2016-2018年金融机构盈利增长率较高，并在2017年超过了30%，金融机构增值税和企业所得税增长较快导致金融业直接贡献持续提升。2018年全县金融业缴纳各项税收0.82亿元，比年初增长7.89%，占全县入库地方税收的16.08%。

金融服务体系逐步完善。习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要让政策性金融机构深入到偏远地区和落后地区。据资料显示，慈利县辖内共有73个银行网点，已建助农取款服务点675个、金融扶贫服务站134个、电商服务站372个，共布放及更换改造POS机1826台、聚合支付二维码800多户、银医一卡通终端50台、“金湘通”助农取款POS机485台，使得居民享受金融服务更为方便快捷，增强人民群众对金融服务的获得感。

（三）各项存贷款平稳上升，不良贷款率逐渐下降

2016-2018年，慈利县储蓄存款达150亿，并逐年稳步上涨。与此同时，金融信贷走势稳健，各项贷款都保持稳定或增值的趋势。在2018年，中小微企业贷款数额为72.17亿元，增长38.3%，农林牧渔业贷款13.86亿元，增长6.5%。由此表明，慈利县致力于“打通资金到达实体经济的 ‘最后一公里”，着力做到小微企业贷款扩量降本，为小微企业注入新的活力。

据调研数据显示，全县银行业主要金融机构的不良贷款率由2016年的1.99%下降到2018年的1.73%，慈利县居民的信用意识正在逐步增强，主要得益于居民素质有所提高以及对农村金融知识的普及。加强农村金融教育，普及金融知识，是开展脱贫攻坚的重要条件。

二、慈利县扶贫工作中存在的主要问题

（一）慈利县贫困群体分布散、收入少、普惠金融供需不平衡

该问题由三方面原因造成，一是由于地形地势的原因，大部分贫困村落远离城镇，四面环山，交通不便，村落之间分散且距离较远，缺乏合作及沟通交流的机制，扶贫工作“点多面广”，以致于扶贫资源分散，难以形成规模效应。

二是由于产业基础薄弱，资源分配不合理，经济体量较小，规模效应难以形成等原因造成农民收入低的问题。如下图可得2018年慈利县中仍有半数以上的农民年收入在2万以下，而2018年湖南省城镇居民人均收入已增至36698元，相比较而言，农民收入水平低于平均收入水平较大。其次，农业信贷补贴理论中也指出了农村贫困的主要问题是慢性资金不足及农产品特性导致的低投资回报率，因此得出需要通过市场的手段增加农村内部的资金供给，政府需要干预市场并引入政策性资金的结论。

三是由于普惠金融体系尚不健全，村民获取信息渠道单一，受教育程度低。该县初中及以下学历占比达87.1%，且多数贫困户青壮年外出打工，贫困户常驻人口中40～60岁占比达68.2%。老龄人口占比高，受教育程度低使得普惠金融发展的内生动力不足，虽然国家大力提倡普惠金融的发展，但村民学习金融知识的意愿不强烈，接受金融知识的速度也比较慢，给金融的普及工作带来了一定的困难。

（二）低收入人群贷款困难，扶贫资金分配不合理

根据下图的调研数据发现，参与调研的村民中，47.72%表示资金不足时会找亲朋好友借款，仅有28.63%会向银行贷款，还有19.09%会求助于小额贷款公司，反映了农民向金融机构贷款困难的问题。虽然扶贫贷款规模增长，但大部分资金贷给了金融机构眼中有实业，有稳定收入和工作，信誉担保较好能按时还贷的“优质客户”，反而造成了真正贫困的低收入人群及村里老、弱、病、残等留守人员的贷款阻碍，这表明了慈利县在充分正确地进行资源分配上有失精准性，是其扶贫工作的缺失，也反映了普惠金融的供需失衡问题，难以实现真正的“惠”民。

究其原因，一是贫困户无稳定收入来源，缺少正规的证明手续，抵押担保不足的性质导致双方交易成本较高，高成本低收益给银行等金融机构的发展造成困难，也就造成了金融排斥的现象。

二是农村贫困户文化水平不高且鲜少与外界接触，容易片面看待扶贫政策，缺乏对普惠金融和自己的信心，同时对小额贷款机构不够信任，不愿意接受金融理财服务，使得小额信贷等低门槛的资金供给渠道没有发挥到最大的效用。

三是根据普惠金融理论中的农村金融不完全竞争市场理论，信息不对称及信用担保机制的缺失造成了借贷双方之间的障碍，且机会主义行为出现的可能性进一步恶化了农村小微企业的融资环境。

（三）扶贫工作缺乏监管，市场经营和政府引领之间的关系不协调

虽然调研地区已经实现了责任范围内的建档立卡结对帮扶全覆盖，但通过走访调研发现部分贫困村扶贫工作的帮扶人和机构在工作中仍存在着诸多问题，例如：在医疗保险、养老保险等项目扶贫的工作中，存在“实发放，虚兑现”的情况;部分机构不正规操作，在实施贫困户的优惠政策后，再进行不明收费，由此造成扶贫效率低下的问题。

一方面由于扶贫工作缺乏监管，责任落实不到位。在工作中，公职人员分工不明确，出现模糊不清、模棱两可的情况，导致扶贫工作中对自己工作认识不清，责任感不强等问题;同时缺乏完善的考核制度，没有量化整治，让人从中“钻漏洞”，降低了扶贫的质量。

另一方面，市场经营和政府引领之间的关系不协调也是主要原因。金融机构扶贫工作的社会责任和商业利益存在一定的冲突，扶贫优惠政策容易使企业或机构的商业利益受到损失。而由于思想意识不够，公职人员没有意识到扶贫工作的重要性和重要意义，使得在某些问题上”睁一只眼闭一只眼”，没有起到正向的引领作用。

（四）不良贷款及坏账的风险问题

根据调研数据，过去5年来慈利县的不良贷款额及不良贷款比率有逐年下降的趋势，2018年末慈利县银行业主要金融机构不良贷款余额为1.87亿元，不良贷款比率1.73%，相较于2017年有小幅上涨。其原因有两点：

首先，由于贷款人内生发展动力不足，许多贷款者贷款只是为解决"眼前之急"，并没有考虑如何通过投资教育和技术培训使得自己获得一些谋生盈利的技能，致使按时还本付息具有脆弱性，遇突发事件极易坏账，为贷款回收工作留下隐患。

其次，放款的机构没有考虑贷款者还款能力以至于引发风险隐患。根据走访调查，我们发现一些机构只注重放款数量，而不注重质量，为了完成月季的工作任务指标，而不对贷款者的偿还能力多加考量。

农村不良贷款率升高会增加银行等机构的贷款压力，农村金融机构需要耗费大量的人力物力财力追回贷款，造成普惠金融服务的可持续性发展受到阻碍。

三、对慈利县扶贫工作的建议

通过了解慈利县扶贫工作中存在的问题，深入分析问题产生的原因，结合实地调研结果，笔者将针对上文分析中提到的四个问题给出针对性建议，为扶贫工作提供新思路。

（一）因地制宜发展特色產业、促进三产融合

根据前文提到的慈利县贫困地区产业基础薄弱，资金回报率低等问题，慈利县应通过合理利用自身优势，发展特色产业寻求新出路。在发展好三大产业的基础上促进三产融合，促进地区产业多元化是该县打好”脱贫攻坚战”的核心所在。根据实地调研分析，慈利县具有茶叶、松树菌等特色产品及许多稀缺的中药材资源，因此建立区域合作机制，形成具有特色和竞争力的产业链，打造品牌效应，有助于慈利县利用自身资源优势做强第一产业。除此之外，慈利县人口以汉族和土家族为主，其中三合镇月亮岩村的土家族人口数就占到了60%以上，因此，建设具有土家族特色的房屋，发展土家族习俗及文化，如引进摆手舞表演艺术、建立土家文化体验站，以达到发展当地旅游业的目的。以此在大力发展第三产业的同时，促进一二产业的共同发展，形成旅游-特色产品销售一体化的产业模式，有效提高三产融合质量。只有利用好自身资源，大力发展经济，才能让慈利县留住人才，吸引人才，从根本上解决群众分布散、劳动力不足、产业基础薄弱等问题。

（二）创新扶贫贷款考核机制、发展“大数据+征信”技术

针对低收入人群贷款难、扶贫资金分配不合理的问题，应创新扶贫贷款的考核机制，完善贫困人口识别制度。在筛选扶贫贷款发放对象的过程中，应结合不同村落发展的实际情况，适当增加一些考核指标。例如：贷款发放对象除了满足发放贷款的基本要求以外，还应考核其通过自身能力带动其所在村共同富裕的能力。笔者认为，这种能力可以根据实际情况进行量化。比如：接受扶贫贷款的企业是否聘请了其所在村的劳动力（占企业总生产力的三分之一以上）、工资是否超过所在村收入的平均水平等。这样的考核机制对村落经济更加有促进作用，能在一定程度上实现扶贫工作中“先富带后富”的环节，将政策的红利切切实实带给低收入人群，让每一笔扶贫贷款发挥更加深远的影响。

同时发展“大数据+征信”技术，精准定位贫困人口，发挥数字普惠金融的技术优势，根据贫困户的特征及需求，定制扶贫“贴心化”产品。创新风险管理方式，在风险可控的前提下降低信贷门坎，完善信用工程建设，让低收入人群有机会获得信贷资金。

（三）健全扶贫工作披露及监管机制，协调市场与政府之间的关系

针对当前在慈利县扶贫工作中，存在因缺乏监管造成的优惠政策难以落实问题，扶贫工作应建立有效、充分、动态的信息披露机制，并加强扶贫各环节的监管。

其一，如何把群众想知道的、应知道的、需要知道的普惠信息及时、准确、完整地告诉群众？政务网站上的及时公示是一方面，但结合慈利县半数以上群众不习惯通过智能设备获取信息的实情，我们认为要做到“上传下达”还需要把政府的扶贫政策宣传与民众的日常生活有机的联系在一起，比如通过村民会议通知重大消息、在生产队中专门设立宣传员等方式细化政府信息发布系统，从根本上提高政府工作的透明度和社会信任度。同时，要了解扶贫政策是否真正落实，需要建立定期回馈机制，比如定期由县委指派扶贫专员走访农户家中了解情况、完善信访举报制度等，从根本上提高监管力度，维护被扶对象的合法权益。同时，还需要加强对公职人员的职业培训，增强其职业素养和责任意识，科学设计扶贫工作的岗位及其职责，明确分工，做到“各司其职，各尽其责”，严防“钻漏洞”的行为。